Un alto costo por la pérdida de arrozales
El ministro de Agricultura de Indonesia, Andi Amran Sulaiman, propuso exigir a los responsables de convertir 554.615 hectáreas de arrozales en zonas residenciales e industriales que repongan una superficie equivalente al triple de la perdida o paguen una sanción equivalente a tres veces el valor fiscal tasado. La propuesta aborda conversiones registradas entre 2019 y 2025 y convierte años de pérdida de tierras agrícolas en un debate sobre quién debe pagar para recuperar la capacidad del país de producir arroz.
Contenido
- Un alto costo por la pérdida de arrozales
- Qué supondrían las dos opciones de sanción
- Por qué Nusron quiere una auditoría previa
- El reemplazo depende del agua y la productividad
- Las tierras agrícolas protegidas aún tienen excepciones legales
- La meta de protección del 87 %
- Los mapas locales siguen siendo fundamentales para aplicar las normas
- Cómo se desarrolló la política
- Apoyo a los agricultores junto con restricciones
- Puntos clave
Amran presentó la propuesta en una reunión de coordinación restringida en el Ministerio Coordinador de Alimentación, en Yakarta, el 11 de noviembre de 2026. Calculó que la opción de pago podría ahorrar al Gobierno hasta 100 billones de rupias, aunque no explicó cómo llegó a esa estimación.
El ministro de Asuntos Agrarios y Ordenación Territorial, Nusron Wahid, quien también dirige la Agencia Nacional de Tierras, pidió una auditoría integral antes de determinar las sanciones. Quiere que las autoridades establezcan qué conversiones tenían permisos, qué protección se aplicaba cuando cambió el uso de la tierra y qué tipos de arrozales se perdieron.
Las cifras del ministerio sitúan 144.255,1 hectáreas de las tierras convertidas en categorías designadas como arrozales protegidos o tierras agrícolas sostenibles para la producción de alimentos. Esto representa alrededor del 26 % de las 554.615 hectáreas registradas como convertidas. La auditoría propuesta por Nusron examinaría cuándo se establecieron esas protecciones y el historial de las conversiones.
La propuesta reúne, por tanto, dos tareas: decidir cómo abordar las tierras ya convertidas y reforzar las normas destinadas a mantener en producción los arrozales restantes. Para los agricultores, los promotores inmobiliarios y los gobiernos locales, las consecuencias dependerán tanto del estado de la tierra como de su situación jurídica cuando comenzaron las obras.
Qué supondrían las dos opciones de sanción
La primera opción de Amran exigiría a los responsables de la conversión crear nuevos arrozales con una superficie equivalente al triple de la perdida. Si se aplicara por igual a las 554.615 hectáreas, se necesitarían 1.663.845 hectáreas de arrozales de reemplazo. La obligación final dependería de la auditoría y de las normas aplicables a cada caso.
Su segunda opción exigiría un pago equivalente a tres veces el Nilai Jual Objek Pajak, conocido como NJOP, en la zona correspondiente. El NJOP es el valor fiscal tasado de un inmueble. Una sanción vinculada a ese valor variaría según la ubicación, en lugar de aplicar el mismo monto por cada hectárea.
Amran señaló que en Yakarta y Tangerang quizá ya no sea práctico reconstruir arrozales en el lugar original. Las viviendas, las fábricas y otros proyectos urbanos pueden dejar poco espacio para recrear una zona agrícola. También planteó la posibilidad de establecer arrozales de reemplazo fuera de Java.
La opción de pago permitiría al Gobierno buscar una compensación cuando el reemplazo físico sea difícil. No se anunció ninguna decisión definitiva, calendario de pagos ni explicación detallada sobre el uso de los fondos propuestos. La cifra de 100 billones de rupias sigue siendo una estimación de Amran sobre el posible ahorro presupuestario.
Por qué Nusron quiere una auditoría previa
Nusron pidió a las autoridades que dividieran las tierras convertidas entre los casos con permiso y los que no lo tenían. También quiere que la auditoría establezca si cada gobierno local ya había designado la zona afectada como Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, o LP2B, cuando se produjo la conversión.
LP2B son tierras agrícolas reservadas formalmente para mantener la producción de alimentos. Esta designación proporciona a las autoridades una base jurídica para proteger el uso agrícola, con las excepciones permitidas por la ley. Comprobar cuándo entró en vigor ese estatus ayudaría a determinar qué normas se aplicaban a cada conversión.
Nusron propuso crear un equipo conjunto dirigido por el Ministerio Coordinador de Alimentación, con integrantes de su ministerio, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Asuntos Marítimos y Pesca. El equipo examinaría el estatus de protección de las tierras, los antecedentes de los permisos y el tipo de cultivo de arroz que había antes.
La conversión de un terreno antes de que se definieran los límites de protección locales tiene un historial administrativo distinto de la conversión sin permiso de un campo protegido. Al clasificar primero esos antecedentes, el Gobierno tendría una base para asignar responsabilidades y calcular cualquier obligación de reemplazo.
El reemplazo depende del agua y la productividad
Nusron dijo que los requisitos vigentes para reemplazar tierras distinguen entre arrozales según sus sistemas de abastecimiento de agua. Según las normas que describió, los campos con riego técnico deben reemplazarse por una superficie equivalente al triple, los arrozales de zonas pantanosas por una superficie equivalente al doble y los campos que dependen de las lluvias por una superficie igual a la perdida.
El riego técnico utiliza un sistema organizado de distribución y control del agua. Los campos de secano dependen de las lluvias, mientras que el cultivo en zonas pantanosas se realiza en terrenos húmedos. Estas diferencias afectan el trabajo y la infraestructura necesarios para mantener la producción de arroz.
Nusron también destacó la productividad. Puso como ejemplo arrozales en Karawang que producen nueve toneladas y campos de reemplazo en Sumatra Meridional que producen tres toneladas. Su cálculo, tres multiplicado por tres da nueve, explicó por qué podría hacer falta una superficie mayor para reemplazar la producción de tierras más productivas.
La cuestión práctica es cuánto arroz pueden producir los campos de reemplazo. Crear una hectárea de nuevas tierras agrícolas no reproduce automáticamente la cosecha de una hectárea con riego establecido y altos rendimientos. Por ello, la auditoría tendría que considerar tanto la productividad anterior del campo como su superficie.
La Ley n.º 41 de 2009 sobre la Protección de las Tierras Agrícolas Sostenibles para la Producción de Alimentos ya contempla tierras de reemplazo cuando se convierten tierras agrícolas protegidas en virtud de las excepciones permitidas. Sus requisitos incluyen al menos una superficie equivalente al triple para las tierras de regadío y, como mínimo, una superficie igual para las tierras sin riego. La explicación de Nusron también señala un requisito específico para los arrozales de zonas pantanosas.
Las tierras agrícolas protegidas aún tienen excepciones legales
La Ley n.º 41 de 2009 prohíbe, en general, convertir tierras designadas como LP2B. También permite conversiones limitadas por motivos de interés público, siempre que se proporcionen tierras de reemplazo.
La explicación de la ley incluye carreteras, infraestructura de transporte público, represas, sistemas de riego, canales de agua potable, drenaje, saneamiento, instalaciones de seguridad pública, reservas naturales e infraestructura eléctrica entre los usos de interés público. Estos proyectos pueden requerir tierras agrícolas incluso cuando el Gobierno busca preservar la producción de alimentos.
El Reglamento Presidencial n.º 4 de 2026 también aborda los arrozales que aparecen en mapas de tierras protegidas, pero que aún no han sido designados como LP2B. El artículo 17 exige una recomendación del ministro responsable de asuntos agrarios y ordenación territorial antes de que esas tierras puedan convertirse.
Estas disposiciones hacen que las comprobaciones jurídicas de la auditoría sean fundamentales para el debate sobre las sanciones. Las autoridades tendrían que determinar si un proyecto cumplía los requisitos para acogerse a una excepción, si contaba con las aprobaciones necesarias y si se cumplieron las obligaciones de reemplazo. Cualquier fórmula única de sanción tendría que coexistir con esos requisitos vigentes.
La meta de protección del 87 %
La política de protección de Indonesia utiliza tres categorías de tierras relacionadas. Lahan Baku Sawah, o LBS, es el inventario de referencia del Gobierno sobre arrozales. Lahan Sawah Dilindungi, o LSD, identifica arrozales protegidos. LP2B designa tierras para la producción alimentaria sostenida mediante el sistema de planificación.
El Gobierno cifra el inventario LBS en 7,38 millones de hectáreas. Un umbral de protección del 87 % aplicado a ese total equivale a unos 6,42 millones de hectáreas. Este cálculo coincide estrechamente con la meta anunciada por el Gobierno de establecer 6,42 millones de hectáreas de LSD para junio de 2026.
El Reglamento Presidencial n.º 4 de 2026, firmado y puesto en vigor el 4 de febrero de 2026, exige a los gobiernos regionales con tierras LBS que designen al menos el 87 % como LSD. Reemplazó al Reglamento Presidencial n.º 59 de 2019 y asignó al ministro coordinador de Alimentación la dirección del equipo integrado de control de conversiones.
El Reglamento Presidencial n.º 12 de 2025, relativo al plan nacional de desarrollo, también establece la base para proteger como LP2B al menos el 87 % de las tierras LBS. En conjunto, estas medidas vinculan las metas nacionales con los mapas y las decisiones de planificación de las autoridades locales.
Nusron ha dicho que su ministerio consideraría temporalmente todas las tierras LBS como LP2B en las zonas cuyos planes de ordenación territorial no alcancen el mínimo, hasta que los gobiernos locales definan límites claros. Se indicó a las regiones que no alcanzaban el umbral que revisaran sus planes en un plazo de seis meses.
Los mapas locales siguen siendo fundamentales para aplicar las normas
Solo 194 distritos y ciudades habían incluido LP2B en sus planes de ordenación territorial regional durante la campaña anterior del Gobierno para acelerar las designaciones. Estos planes, conocidos como RTRW, orientan dónde pueden desarrollarse actividades agrícolas, residenciales, industriales y de otro tipo.
Nusron ha instado a los gobiernos regionales a incluir LP2B, LBS y LSD en sus documentos RTRW. Incorporar las categorías agrícolas al sistema de planificación proporciona a las autoridades una base más clara para evaluar propuestas de desarrollo antes de que los arrozales sean cubiertos por construcciones.
Ocho provincias habían establecido protecciones LSD: Java Central, Java Oriental, Java Occidental, Sumatra Occidental, Banten, Yogyakarta, Bali y Nusa Tenggara Occidental. Nusron dijo que las conversiones en esas provincias sumaron 5.618 hectáreas en cinco años.
También citó un rango anual anterior de conversiones de entre 80.000 y 120.000 hectáreas, antes de las protecciones LSD. Por separado, el Ministerio de Asuntos Agrarios estimó en 2022 que la cifra nacional era de entre 100.000 y 150.000 hectáreas al año. Las cifras corresponden a distintos períodos y coberturas geográficas; las ocho provincias registraron un promedio de unas 1.124 hectáreas al año durante los cinco años mencionados.
Los planes de expansión incluían la verificación y la formación de equipos en Aceh, Sumatra Septentrional, Riau, Jambi, Sumatra Meridional, Bengkulu, Lampung, las islas Bangka Belitung, las islas Riau, Kalimantan Occidental, Kalimantan Meridional y Sulawesi Meridional. El calendario de 2026 fijó como meta designar tierras protegidas en otras 12 provincias para principios de marzo y en 17 más para finales de junio.
Cómo se desarrolló la política
El presidente Prabowo Subianto ordenó a Nusron frenar la conversión de arrozales después de una reunión en el Palacio Merdeka de Yakarta, el 28 de enero de 2026. Nusron, en su calidad de ministro de Asuntos Agrarios y director de la Agencia Nacional de Tierras, dijo que el presidente había aprobado las medidas analizadas.
«En nuestra conversación anterior, expusimos medidas que requerían la consulta con el presidente y, afortunadamente, él les ha dado su respaldo», dijo Wahid.
En esa reunión, Nusron describió la pérdida de aproximadamente 554.000 hectáreas entre 2019 y 2024. La cifra más detallada del ministerio utilizada en la propuesta de sanciones es de 554.615 hectáreas entre 2019 y 2025.
- 2025: El Gobierno buscó acelerar la designación de tierras LP2B y completar el proceso ese año.
- 28 de enero de 2026: Prabowo ordenó a Nusron frenar las conversiones tras su reunión en el Palacio Merdeka.
- 4 de febrero de 2026: Entró en vigor el Reglamento Presidencial n.º 4 de 2026, que estableció el umbral LSD y modificó la dirección del equipo.
- Marzo y junio de 2026: El Gobierno fijó metas por etapas para ampliar las designaciones de tierras protegidas.
- 11 de noviembre de 2026: Amran propuso el reemplazo triple de las tierras o sanciones basadas en el NJOP, mientras Nusron pidió una auditoría antes de determinar las sanciones.
La secuencia muestra una política que pasa de la designación y la cartografía a una posible responsabilidad financiera por las conversiones pasadas. Cada etapa depende de saber qué campos existían, qué protecciones se aplicaban y qué ocurrió con las tierras.
Apoyo a los agricultores junto con restricciones
El Reglamento Presidencial n.º 4 de 2026 también establece incentivos para los gobiernos locales y las comunidades que mantienen los arrozales en uso agrícola, sujetos a la capacidad financiera del Estado. Los gobiernos locales pueden recibir apoyo para infraestructura agrícola y financiación.
Para las comunidades, las medidas incluyen infraestructura agrícola, asistencia financiera, seguros agrícolas, acceso a microcréditos y exenciones de las obligaciones de pago de la seguridad social. También se ofrece apoyo para agilizar la certificación de tierras y facilitar la comercialización del arroz o del arroz sin procesar.
Estas medidas abordan los costos continuos de la agricultura, mientras las normas de protección limitan los cambios en el uso de la tierra. Un límite cartografiado puede preservar un campo para la agricultura; el riego, la financiación, los seguros y el acceso a compradores ayudan a los agricultores a seguir produciendo en él.
La propuesta de sanciones suma la responsabilidad por las pérdidas pasadas a los esfuerzos por mantener los campos restantes. Su efecto final dependerá de la auditoría, del tratamiento jurídico de cada conversión y de si las tierras de reemplazo pueden recuperar la producción perdida por Indonesia.
Puntos clave
- Amran propuso reemplazar por el triple de superficie los arrozales convertidos o imponer sanciones equivalentes a tres veces su valor fiscal tasado.
- El ministerio registró 554.615 hectáreas convertidas entre 2019 y 2025.
- Unas 144.255,1 hectáreas, o el 26 %, pertenecían a categorías de tierras protegidas.
- Nusron pidió revisar los permisos, las fechas de protección, los tipos de campos y su productividad antes de fijar las sanciones.
- Las normas vigentes permiten conversiones limitadas por motivos de interés público y exigen tierras de reemplazo.
- Un umbral del 87 % aplicado a 7,38 millones de hectáreas equivale a unos 6,42 millones de hectáreas protegidas.
