El plazo para la reforma choca con un Parlamento cerrado
La meta de Nepal de separar su organismo regulador de aviación de los servicios aeroportuarios y de navegación para mediados de enero de 2027 está en riesgo, después de que dos proyectos de ley cruciales llegaran a la Cámara Baja del Parlamento apenas unas horas antes de que su período de sesiones concluyera el viernes. La demora también debilita la vía prevista por el gobierno para que Nepal salga de la Lista de Seguridad Aérea de la Comisión Europea, en la que permanece desde diciembre de 2013.
Contenido
- El plazo para la reforma choca con un Parlamento cerrado
- Por qué la auditoría de mayo establece otro plazo
- Qué exige Europa y qué no
- Casi dos décadas de legislación inconclusa
- Cómo funcionarían las dos autoridades
- Las normas de dirección pondrán a prueba la independencia
- Inversiones aeroportuarias y traslados de personal
- El presupuesto está en juego más allá de las rutas europeas
- Los avances anteriores en seguridad no pusieron fin a las restricciones de la UE
- Puntos clave
El ministro de Finanzas, Swarnim Wagle, anunció el plazo al presentar el presupuesto el 30 de mayo. El proyecto de ley de la Autoridad de Aviación Civil de Nepal y el proyecto de ley de la Autoridad de Servicios Aéreos de Nepal dividirían una institución que actualmente presta servicios de aviación y, al mismo tiempo, supervisa su seguridad. Gobiernos sucesivos han prometido ese cambio, pero ninguno lo ha llevado a término.
El problema inmediato es el tiempo parlamentario. Un funcionario del Ministerio de Turismo dijo que los borradores habían recibido la aprobación del Ministerio de Finanzas y habían llegado al Ministerio de Justicia casi dos meses antes de su tardía presentación al Parlamento. Con el período de sesiones clausurado formalmente, los funcionarios esperan que el examen de fondo tenga que esperar hasta el período de sesiones de invierno.
Un funcionario del Ministerio de Cultura, Turismo y Aviación Civil dijo que la demora había socavado el calendario presupuestario:
«Ahora que el Parlamento ha clausurado su período de sesiones, tenemos que esperar al próximo, en invierno, para que se debatan y aprueben los proyectos de ley. No hay posibilidad de que Nepal salga de la lista de seguridad aérea según el plan anunciado en el presupuesto», dijo el funcionario.
Se trata de una advertencia de un funcionario, no de una decisión anunciada por Europa. La aprobación de la legislación de Nepal y su salida de la lista de la UE son procesos distintos. Aunque los legisladores aprueben rápidamente los proyectos de ley en invierno, las autoridades aún tendrían que crear las nuevas instituciones y demostrar que la supervisión de la seguridad funciona en la práctica.
Por qué la auditoría de mayo establece otro plazo
Nepal planea invitar a la Organización de Aviación Civil Internacional a realizar una auditoría de supervisión de la seguridad en mayo de 2027. Funcionarios de aviación dicen que los documentos legales y normativos del país deben finalizarse y quedar congelados seis meses antes, lo que sitúa el plazo de preparación en torno a noviembre de 2026.
Según esos funcionarios, los reglamentos actualizados, las directrices de procedimiento y las listas de verificación para las evaluaciones también deben cargarse en el Marco en Línea de la OACI entre cuatro y seis meses antes de la visita. Los auditores examinan esa documentación antes de llegar para planificar la inspección e identificar las pruebas que deben verificar.
Por tanto, la congelación es más que una fecha límite administrativa. La nueva legislación requiere normas de aplicación, responsabilidades asignadas, personal capacitado y registros que demuestren que las disposiciones se han utilizado efectivamente. Una ley aprobada poco antes de una auditoría no puede, por sí sola, aportar ese historial.
La OACI describe su Programa Universal de Auditoría de la Vigilancia de la Seguridad como una evaluación de si un Estado aplica de manera eficaz y coherente los elementos críticos de la supervisión de la seguridad. El programa contribuye al cumplimiento de las normas internacionales de seguridad y permite el seguimiento continuo de las obligaciones nacionales de supervisión. No se limita a contar las leyes que ha aprobado un país.
Un alto funcionario de la Autoridad de Aviación Civil de Nepal dijo que la entidad tiene previsto solicitar una prórroga de la auditoría para que se pueda incluir la nueva legislación. En las informaciones sobre la demora no se ha anunciado una nueva fecha ni la aprobación de esa solicitud.
También hay un problema de secuencia: la auditoría propuesta para mayo de 2027 se realizaría después de la meta del gobierno, fijada para enero de 2027. Si Nepal espera que esa auditoría aporte pruebas que respalden su salida de la lista de la UE, no podrá completar esa parte del proceso antes de enero. Posponer la auditoría podría dar más tiempo a la reforma, pero aplazaría aún más esas pruebas.
Qué exige Europa y qué no
Las restricciones de la UE impiden que las aerolíneas certificadas en Nepal, incluida Nepal Airlines Corporation, operen en el espacio aéreo europeo. No se trata de una prohibición de todos los vuelos internacionales a Nepal. La cuestión central es la confianza en la capacidad de Nepal para supervisar a las aerolíneas y los servicios de aviación bajo su responsabilidad.
La embajadora de la UE en Nepal, Véronique Lorenzo, dijo en mayo que el nuevo gobierno había planteado repetidamente el tema de la lista de seguridad en reuniones ministeriales. Elogió la atención política prestada al asunto y, al mismo tiempo, distinguió el requisito de supervisión independiente de la UE de una exigencia de adoptar un modelo institucional concreto.
Lorenzo explicó la posición europea:
«La Unión Europea nunca ha pedido un cambio legislativo para separar la prestación de servicios de la regulación», dijo. «Lo que ha exigido es la independencia de cada función para evitar conflictos de intereses».
Esta distinción matiza las expectativas anteriores sobre los proyectos de ley. En un discurso del 21 de octubre, durante una iniciativa de reforma previa, Lorenzo dijo que aprobar una ley para separar las funciones podría permitir levantar la restricción europea. Su explicación posterior deja claro que la separación es una posible vía hacia la supervisión independiente, no una garantía automática de que se retiren las restricciones.
Una misión europea de evaluación realizada en septiembre de 2023 detectó discrepancias entre la estructura organizativa aprobada de la autoridad y la distribución efectiva de departamentos, secciones y personal. En 2022, Nepal había presentado pruebas de medidas destinadas a reforzar la separación funcional dentro de la autoridad existente, pero la visita posterior mostró que las disposiciones formales y la práctica no coincidían plenamente.
Nepal preparó entonces un plan de medidas correctivas. Según una información, ese plan está siendo examinado por la UE; los comentarios más recientes de Lorenzo se centran en la lentitud de la aplicación. Dijo que apenas se había avanzado durante los dos años y medio anteriores. Estas afirmaciones describen etapas distintas del mismo proceso: presentar un plan no demuestra que sus medidas se hayan ejecutado.
Casi dos décadas de legislación inconclusa
La propuesta de separar la regulación de la aviación de la prestación de servicios se remonta al Plan Provisional Trienal del gobierno para 2007-08 a 2009-10. Las políticas y los presupuestos posteriores mantuvieron vigente la propuesta, sin completar el cambio institucional.
El historial legislativo incluye la aprobación en la Cámara Alta, varias presentaciones ante el Gabinete y nuevos borradores bajo gobiernos sucesivos. Los principales hitos muestran cuánto tiempo lleva sin resolverse el asunto:
- 2007-08 a 2009-10: El Plan Provisional Trienal propuso estudiar recomendaciones para reorganizar la autoridad de aviación.
- 23 de febrero de 2020: Se registraron dos proyectos de ley de aviación.
- 2 de agosto de 2021: La Cámara Alta aprobó los proyectos de ley por unanimidad.
- 2022: La OACI pidió formalmente separar las funciones regulatorias y de prestación de servicios en las conclusiones de su auditoría de Nepal.
- 16 de julio de 2023: El Ministerio de Turismo volvió a enviar borradores al Gabinete antes de una evaluación de seguridad europea prevista.
- 6 de septiembre de 2024: El ministro de Turismo, Badri Prasad Pandey, presentó los proyectos de ley ante el Gabinete.
- Anuncio presupuestario del 30 de mayo: El ministro de Finanzas, Swarnim Wagle, fijó la meta de reforma para mediados de enero de 2027.
- Último período de sesiones parlamentarias: Los proyectos de ley llegaron a la Cámara Baja poco antes de la clausura.
Las informaciones difieren sobre cómo contabilizan los intentos. Una describe la iniciativa actual como la tercera, después de intentos en 2017 y 2024. Otra registra la presentación de los proyectos en 2020 y su aprobación en la Cámara Alta en 2021, y afirma que después de esa aprobación el Ministerio de Turismo envió los borradores al Gabinete cuatro veces. No deben tratarse esas versiones como un recuento único y coherente de las presentaciones parlamentarias.
Las demoras de procedimiento han continuado pese al respaldo político. Un comité de proyectos de ley del Gabinete aprobó previamente borradores tras recomendar cambios de redacción, pero aún se necesitaba otra aprobación del Gabinete antes de registrarlos en el Parlamento. La ministra de Justicia, Sobita Gautam, nombrada el 27 de marzo, dio prioridad a la redacción de 45 proyectos de ley, entre ellos las medidas sobre aviación. Sin embargo, los funcionarios del sector atribuyen la última demora a que los borradores permanecieron alrededor de dos meses en el Ministerio de Justicia.
Cómo funcionarían las dos autoridades
La división propuesta dejaría a la Autoridad de Aviación Civil de Nepal a cargo de la regulación y asignaría las operaciones aeroportuarias y los servicios relacionados a una Autoridad de Servicios Aéreos independiente. Las informaciones utilizan tanto Autoridad de Servicios Aéreos de Nepal como Autoridad de Servicios Aéreos de Nepal (Nepal Air Service Authority) para referirse a la institución propuesta; también se la denomina NASA.
El organismo regulador expediría los certificados de operador aéreo, las autorizaciones que necesitan las aerolíneas para realizar operaciones comerciales. Registraría aeronaves, certificaría su aeronavegabilidad y otorgaría licencias a pilotos, controladores de tránsito aéreo e ingenieros. Entre sus facultades de aplicación propuestas figuran imponer multas y suspender a aerolíneas u organizaciones de aviación que incumplan las normas de seguridad.
La autoridad de servicios construiría, mantendría, modernizaría y operaría aeropuertos, y prestaría servicios de navegación aérea y gestión del tránsito aéreo. Sus responsabilidades también incluirían comunicaciones aeronáuticas, servicios meteorológicos, seguridad aeroportuaria, extinción de incendios y búsqueda y salvamento. Podría cobrar tasas de aterrizaje, estacionamiento, navegación y servicios a los pasajeros, y explotar comercialmente las instalaciones aeroportuarias.
Este es el conflicto práctico que los proyectos de ley buscan resolver: una organización que opera aeropuertos y servicios de navegación también evalúa si estos cumplen los requisitos de seguridad. La separación daría al organismo regulador una entidad independiente que inspeccionar y, cuando sea necesario, sancionar.
El ministro de Turismo, Khadak Raj Paudel, cuyo nombre también aparece en las informaciones como Khadkaraj Poudel, describió la separación como una forma de abordar ese conflicto y reforzar la supervisión. También dijo que Nepal estaba mejorando la capacitación del sector, lo que apunta a la necesidad de actuar más allá de la reestructuración.
Paudel describió el carácter continuo de la reforma de seguridad:
«La seguridad aérea requiere mejoras continuas, no un cambio estructural puntual», dijo.
Las normas de dirección pondrán a prueba la independencia
El ministro de Turismo sería presidente del organismo regulador propuesto, y los secretarios conjuntos de los ministerios de Turismo y Finanzas serían miembros. El director general ejercería como director ejecutivo y secretario miembro. El experto en aviación designado por el gobierno tendría que contar con un título de posgrado y al menos 10 años de experiencia pertinente.
La autoridad de servicios tendría, en cambio, un experto designado por el gobierno como presidente, representantes de los ministerios de Turismo, Finanzas e Interior, y dos expertos designados, al menos una de ellos mujer. Su director gerente sería elegido mediante un concurso abierto, tendría que contar con un título de posgrado y al menos 15 años de experiencia en aviación civil, y ocuparía el cargo durante cuatro años.
Las informaciones difieren sobre los requisitos para el máximo responsable ejecutivo del organismo regulador. La descripción detallada que acompaña la información sobre la última demora dice que el director general sería elegido entre altos funcionarios del gobierno o empleados de la autoridad de nivel 12, cumpliría un mandato de cuatro años y podría ser reelegido. Otra versión dice que ambos máximos responsables ejecutivos necesitarían una maestría, 15 años de experiencia en gestión de aviación civil y experiencia en gestión ejecutiva.
Sin un texto común y publicado del proyecto de ley que permita establecer cuáles disposiciones están vigentes, no se puede suponer que esas descripciones sean idénticas. La distinción importa porque las cualificaciones técnicas, los requisitos de elegibilidad y el proceso de nombramiento determinan quién puede dirigir el nuevo organismo regulador.
Se describe que el comité de recomendación propuesto estaría encabezado por el secretario del ministerio correspondiente, junto con un experto designado por el ministerio y el secretario conjunto responsable. El marco también excluye a las personas condenadas por determinados delitos, entre ellos corrupción, blanqueo de dinero, secuestro y delitos de depravación moral.
Por tanto, la separación jurídica seguiría dejando a los ministerios un papel importante en los nombramientos y la gobernanza. La prueba práctica será si el organismo regulador puede tomar decisiones de seguridad con independencia de la autoridad de servicios y resistir presiones cuando esas decisiones afecten las operaciones aeroportuarias o la actividad de las aerolíneas. Las conclusiones europeas sobre los organigramas y la asignación real de personal hacen que esta distinción sea especialmente relevante.
Inversiones aeroportuarias y traslados de personal
El proyecto de ley de la autoridad de servicios ampliaría las oportunidades de participación privada en la construcción, operación y gestión de aeropuertos. Con la aprobación del gobierno, la autoridad podría realizar inversiones conjuntas con inversores nacionales o extranjeros, conforme a un plan de negocios, incluso mediante asociaciones con participación pública y privada.
La ley propuesta también permitiría contratar servicios a terceros. Los organismos públicos podrían recibir contratos directamente, mientras que las entidades privadas y no gubernamentales tendrían que ser seleccionadas mediante un proceso competitivo. Estas disposiciones cambiarían quién puede prestar los servicios, pero no sustituirían la necesidad de una supervisión independiente de la seguridad.
La asignación del personal es otra tarea importante. Los empleados permanentes de la autoridad actual pasarían inicialmente a la autoridad de servicios. Quienes desearan incorporarse al organismo regulador tendrían 60 días para presentar una solicitud; la asignación se basaría en la antigüedad y el desempeño, sin reducir la remuneración.
Se podría ofrecer la jubilación voluntaria a los empleados que no pudieran o no desearan trasladarse. Se podrían asignar funcionarios públicos si faltara personal técnico. Los empleados recién contratados ingresarían en un sistema de pensiones contributivas conforme a la legislación vigente.
El proyecto de ley también permitiría que los funcionarios de servicios autorizados accedieran a propiedades privadas cuando alguna actividad pudiera obstaculizar las operaciones de vuelo. Para el ingreso ordinario se requeriría aviso previo y la presencia de personal de seguridad y un representante local. En emergencias relacionadas con la prevención de accidentes o reparaciones urgentes se permitiría entrar sin aviso, con la obligación de presentar un informe después. Estas facultades operativas muestran cuánto trabajo de implementación hay detrás de la promesa central de crear dos organismos separados.
El presupuesto está en juego más allá de las rutas europeas
La reforma de la aviación forma parte del presupuesto del ejercicio fiscal 2026-27, que asigna 7.340 millones de rupias al sector de cultura y turismo y 2.930 millones a la aviación civil. De la partida para aviación, 1.530 millones se destinan a modernizar el Aeropuerto Internacional Tribhuvan, alrededor del 52 % del total declarado para el sector.
El gobierno también prevé la participación privada en la operación de los aeropuertos internacionales Gautam Buddha y Pokhara, vuelos nocturnos en Bharatpur, la ampliación de Surkhet y la mejora de las pistas de Talcha y Tarigaun. Se propone definir el modelo de implementación del Aeropuerto Internacional de Nijgadh en un plazo de seis meses.
El programa de turismo incluye el Año del Bienestar de Nepal 2027 y el Año del Turismo 2028-29, iniciativas para atraer a visitantes con mayor gasto e incentivos a la inversión en complejos turísticos y hoteles. Los planes de montaña incluyen dar nombre a picos sin denominación de más de 6.000 metros, mejorar la respuesta a los rescates y desarrollar la Gran Ruta del Himalaya y la Ruta Danphe.
Los proyectos culturales incluyen 830 millones de rupias para infraestructura en Lumbini y la promoción de Janakpur como destino internacional para bodas. Estos planes dependen de la confianza de los visitantes y de un transporte fiable, además de la promoción. El gasto en aeropuertos y destinos turísticos no puede sustituir una supervisión creíble de los servicios de aviación que los conectan.
Los avances anteriores en seguridad no pusieron fin a las restricciones de la UE
Los resultados anteriores de Nepal ante la OACI muestran que avanzar en un proceso internacional no resuelve automáticamente otro. El índice declarado de aplicación efectiva del país pasó del 46 % en 2009 al 54,97 % en 2013 y al 66 % en julio de 2017, un aumento de 20 puntos porcentuales entre 2009 y 2017.
En 2017, la OACI retiró la designación de Nepal por preocupaciones significativas en materia de seguridad. Las restricciones europeas, sin embargo, continuaron. Una evaluación interna histórica que calculaba un índice del 67 % no fue un nuevo resultado de auditoría de la OACI y no debe interpretarse como una medida actual del grado de preparación.
También existen precedentes de auditorías aplazadas. Nepal pidió posponer la evaluación prevista para 2019 a fin de contar con tiempo para la separación institucional. La visita reprogramada del 10 al 20 de mayo de 2020 se aplazó por la pandemia de COVID-19, y otra visita prevista para el 21 de marzo de 2021 quedó suspendida durante la pandemia.
El historial de seguridad sigue siendo grave, aunque las cifras de accidentes citadas abarcan distintos períodos y alcances. La información más reciente menciona 109 accidentes a lo largo de los siete decenios de historia de la aviación de Nepal. Otra informa de al menos 380 muertes en 21 accidentes de aviones y helicópteros desde 2000. Una información de una iniciativa legislativa anterior contabilizó ocho accidentes, seis de ellos mortales, y más de 100 muertes durante los dos años y medio anteriores. Estas cifras no son comparables entre sí.
Los próximos pasos concretos son el examen parlamentario, la aprobación y aplicación de los proyectos de ley, la aclaración del calendario de auditoría y las pruebas de avances en el plan de medidas correctivas. En las informaciones sobre la demora actual no se han anunciado una fecha exacta para el período de sesiones de invierno, una nueva fecha para la auditoría ni una decisión europea sobre la retirada de las restricciones. La cooperación de seguridad aérea de la UE, iniciada en Katmandú en junio de 2026, mantiene el diálogo técnico, pero no establece un plazo para retirar las restricciones.
Puntos clave
- La presentación tardía de dos proyectos de ley de aviación pone en riesgo la meta de reforma de Nepal para mediados de enero de 2027.
- Según funcionarios de aviación, la auditoría de la OACI prevista para mayo de 2027 establece un plazo de preparación de documentos en torno a noviembre de 2026.
- Nepal tiene previsto solicitar una prórroga de la auditoría; no se ha anunciado una nueva fecha aprobada.
- La UE exige independencia entre las funciones regulatorias y de prestación de servicios, no necesariamente una separación legislativa concreta.
- Los proyectos de ley separarían la supervisión de la seguridad de las operaciones aeroportuarias, los servicios de navegación y el desarrollo de infraestructura.
- Los nombramientos, la asignación de personal y las pruebas de implementación serán importantes, además de la aprobación de las leyes.
- Las aerolíneas nepalesas están sujetas a las restricciones de la UE desde diciembre de 2013.
