Filipinas estudia el cierre nacional de minas de carbón y centrales para acelerar la transición a energías limpias

Un estudio nacional de gran trascendencia

El Gobierno de Filipinas evalúa el cierre de las minas de carbón en todo el país y, posiblemente, de algunas centrales eléctricas, con el objetivo de acelerar la transición hacia una energía más limpia. El Departamento de Energía trabaja con la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos para realizar un estudio exhaustivo sobre las consecuencias del cierre de las instalaciones carboníferas para los trabajadores, las comunidades anfitrionas, los precios de la electricidad y la seguridad energética. Las autoridades subrayan que se trata de un análisis exploratorio, no de una decisión de política pública, pero su alcance es amplio y lo que está en juego es mucho en un país donde el carbón predomina actualmente en la matriz eléctrica.

El carbón genera el 62,5 % de la electricidad de Filipinas, mientras que las energías renovables aportan el 22,2 %. El Gobierno se ha fijado como objetivo que las fuentes renovables representen el 35 % de la matriz energética para 2030, con avances mayores para 2040. Una moratoria a nuevos proyectos de carbón, anunciada en 2020, ya impide construir nuevas centrales en terrenos no desarrollados, aunque las unidades existentes y las ya comprometidas pueden seguir funcionando. El estudio actual iría más allá al trazar cómo retirar gradualmente los activos de carbón actuales sin desestabilizar la red ni perjudicar los medios de vida de las comunidades carboníferas.

Michael Sinocruz, director de políticas y planificación energética del Departamento de Energía, dijo que el estudio cuantificará la posible pérdida de empleos, los efectos económicos indirectos en las comunidades anfitrionas y los fondos necesarios para amortiguar cualquier impacto en las familias y los negocios locales. Señaló que el departamento consultará a las empresas carboníferas una vez concluido el estudio y que, a partir de sus conclusiones, podría recomendar opciones de política pública al Gobierno nacional. El sector pide cautela. Semirara Mining and Power Corporation, el mayor productor de carbón del país, dijo que apoya la transición a energías limpias, pero sostuvo que el carbón sigue siendo esencial para garantizar un suministro de base fiable y asequible. El economista Michael Ricafort advirtió que los cierres abruptos podrían elevar los precios de la electricidad y provocar pérdidas de empleos, aunque también dijo que la medida podría acelerar las inversiones en proyectos solares, eólicos, hidroeléctricos y geotérmicos.

Qué se está evaluando exactamente

Según funcionarios del Departamento de Energía, la evaluación abarcará todas las minas de carbón y todas las centrales eléctricas de carbón de Filipinas. Las preguntas centrales son directas. ¿Cómo afectarían los cierres al costo y la fiabilidad del suministro eléctrico? ¿Qué ocurriría con los mineros, los operadores de las centrales y las empresas que les prestan servicios? ¿Cuánto dinero se necesitaría para financiar la capacitación laboral, nuevas fuentes de ingresos y servicios sociales en las comunidades anfitrionas? ¿Qué alternativas pueden implementarse rápidamente para mantener el suministro eléctrico a precios razonables?

Cómo se utilizará el estudio

Los responsables del Departamento de Energía dicen que consultarán a los operadores y las empresas mineras una vez concluido el análisis. El objetivo es identificar alternativas realistas y un calendario que proteja tanto la seguridad energética como el empleo. El estudio podría servir de base para nuevas políticas, incentivos y normas técnicas. Las autoridades han indicado que el trabajo formal podría comenzar el próximo año, después de las aprobaciones internas junto con el organismo asociado de las Naciones Unidas.

Empleo e impacto en las comunidades

La transición justa es uno de los ejes centrales. Esto implica identificar fondos y programas para los trabajadores desplazados, incluidos pagos por despido, capacitación y vías de acceso a nuevos empleos en energías renovables, construcción, operación de redes y otros sectores. También supone proteger los ingresos de las comunidades anfitrionas que dependen de la minería o de la actividad de las centrales, mediante apoyo a las empresas locales e inversiones en infraestructura. Funcionarios del Departamento de Energía dicen que el estudio calculará estos costos y propondrá opciones para financiarlos mediante una combinación de fondos públicos, inversión privada y nuevos instrumentos de financiación climática.

Cómo afectaría un cierre a las facturas eléctricas y a la fiabilidad del suministro

Las centrales de carbón suministran electricidad de base las 24 horas. Sustituirla con nueva generación y almacenamiento requiere una planificación cuidadosa para evitar escasez y aumentos bruscos de precios. Incluso los economistas que respaldan una transición rápida advierten que no se deben cerrar centrales de manera abrupta sin haber construido y probado las alternativas. Bienvenido Oplas Jr., analista de mercado, advirtió que retirar los activos de carbón demasiado rápido podría elevar la inflación y reducir la fiabilidad del suministro si la capacidad de reemplazo no está lista. Él y otros sostienen que un calendario gradual, coordinado con nuevos proyectos de energía renovable y almacenamiento, es fundamental para la estabilidad de la red.

La subsecretaria de Energía, Rowena Cristina Guevara, se ha pronunciado claramente sobre las normas y las vías para retirar las centrales de carbón. Dijo que el departamento quiere reglas de desempeño más estrictas, una política de retiro voluntario y priorizar las unidades más contaminantes y menos eficientes. También señaló el problema de fiabilidad del país y citó los numerosos cortes de electricidad que afectan a los hogares y la industria. Tras exponer el enfoque, resumió el objetivo con claridad.

"El retiro voluntario y la reconversión (de las centrales de carbón) forman parte de nuestra transición energética", dijo Guevara.

Otro factor es la diferencia entre la minería nacional del carbón y su uso para generar electricidad. Los analistas señalan que la mayor parte del carbón que consumen las centrales filipinas es importado, principalmente de Indonesia, mientras que gran parte del carbón extraído localmente se destina a la producción de cemento o se exporta. Un análisis de The Manila Times, basado en datos oficiales, indicó que en años recientes el carbón nacional representó solo alrededor del 10,5 % del consumo anual, con una producción de 16,772 millones de toneladas métricas en 2024 y exportaciones de 8,402 millones de toneladas. Esto significa que cerrar las minas y cerrar las centrales son decisiones de política pública relacionadas, pero distintas. Los responsables de formular políticas deben considerar cómo afectaría el cierre de las minas a las industrias que no generan electricidad, las exportaciones y el empleo, mientras que la fiabilidad del suministro depende más del ritmo al que se retiren las centrales que usan carbón importado y se las reemplace con capacidad limpia y almacenamiento.

El desafío de la financiación y nuevos instrumentos para afrontarlo

El cierre anticipado de centrales de carbón es costoso. En la última década, los inversionistas construyeron muchas centrales carboníferas en Filipinas y el sudeste asiático con modelos financieros que suponían décadas de funcionamiento. Pedir a sus propietarios que cierren antes de tiempo exige amortizar deudas, cubrir activos varados y financiar nueva generación limpia, líneas de transmisión y almacenamiento. Está surgiendo un conjunto cada vez más amplio de instrumentos para reducir esa brecha.

El Banco Asiático de Desarrollo asesora al Gobierno filipino sobre el retiro del carbón en el marco de su Mecanismo de Transición Energética. El mecanismo está diseñado para recomprar y refinanciar activos de carbón, acortar su vida útil y movilizar capital para las energías renovables. Al mismo tiempo, está tomando forma una nueva categoría de financiación de carbono conocida como créditos de transición. Estos créditos pagan a los propietarios de centrales para que retiren las unidades antes de lo previsto. Las reducciones de emisiones se verifican y se monetizan, y una parte de los ingresos se destina a apoyar a los trabajadores y a sustituir la generación con energía limpia. El registro Verra ha lanzado una metodología para otorgar créditos por retiros anticipados de centrales de carbón que se acompañen de nueva energía limpia. Sus defensores dicen que esto podría hacer posibles proyectos que de otro modo no avanzarían.

En Filipinas empieza a conformarse una cartera de proyectos. ACEN, una importante empresa eléctrica filipina, completó el primer acuerdo del mundo basado en el mercado en el marco de un Mecanismo de Transición Energética para acelerar el retiro de su central de South Luzon Thermal Energy Corporation. La empresa busca ahora vender créditos de transición para adelantar el cierre de 2040 a 2030, proteger a unos 200 trabajadores de la central y financiar nueva generación de reemplazo. ACEN dice que necesita un acuerdo bilateral entre Filipinas y Singapur conforme al artículo 6 del Acuerdo de París, además de una demanda suficiente por parte de los compradores a un precio viable, para asegurar los créditos.

Las autoridades financieras de Singapur y sus socios corporativos también respaldan los créditos de transición. La Autoridad Monetaria de Singapur convocó una coalición para ampliar su uso, y un proyecto respaldado por Keppel, GenZero y Mitsubishi busca retirar para 2030 una central de carbón de 246 megavatios en Batangas y sustituirla por energía renovable y almacenamiento en baterías. Los socios calculan que el costo superará los 1.000 millones de dólares estadounidenses y proyectan evitar hasta 19 millones de toneladas de emisiones de dióxido de carbono. Varias marcas globales, entre ellas Amazon, Meta, Netflix, Mastercard y PepsiCo, se han sumado a una coalición más amplia, Kinetic Coalition, que busca canalizar miles de millones de dólares hacia la energía limpia en economías emergentes mediante pagos para poner fin antes de lo previsto a la generación con carbón.

Joseph Curtin, director general de energía y clima de The Rockefeller Foundation, que contribuyó al desarrollo de la metodología de Verra, dijo que este nuevo enfoque puede acelerar los resultados concretos.

"Estamos más cerca que nunca de generar nuevos beneficios para las personas mediante créditos que ayudarán a las comunidades a hacer la transición a una energía limpia y asequible", dijo Curtin.

La directora ejecutiva de Verra, Mandy Rambharos, ha sostenido que unas reglas creíbles pueden compatibilizar los cierres anticipados con la protección de las comunidades. La nueva metodología exige un plan de transición justa y que la capacidad de carbón retirada se sustituya con energía renovable. Sin embargo, sus críticos advierten que el mercado es incipiente y debe protegerse de líneas de base poco rigurosas y de proyectos que se atribuyan demasiados méritos por las reducciones de emisiones.

"La metodología permite a los proveedores de energía hacer esa transición sin dejar atrás a los trabajadores ni a las comunidades y sin agravar involuntariamente la pobreza energética", dijo Rambharos.

Objetivos, medidas de política pública y preparación de la red

Los objetivos del Gobierno prevén que las energías renovables suministren el 35 % de la electricidad para 2030 y el 50 % para 2040, mientras que la participación del carbón se reducirá hasta cerca de una quinta parte para 2040. Alcanzar esos objetivos requiere acelerar la concesión de permisos, ampliar la transmisión y desarrollar sistemas de almacenamiento a gran escala para que la red pueda absorber una mayor producción variable de energía solar y eólica. El Departamento de Energía ha hablado de aplicar normas de desempeño más estrictas al carbón y establecer un marco de políticas para los retiros voluntarios, empezando por las unidades ineficientes o poco fiables. Las autoridades también subrayan que debe mejorar la fiabilidad. Rappler informó que en 2023 se registraron más de 53.000 cortes de electricidad, un recordatorio de que mantener la estabilidad del sistema es fundamental para cualquier plan de transición.

Ampliar rápidamente la energía renovable requiere algo más que capacidad de generación. La geografía del archipiélago hace que los proyectos de transmisión sean complejos. El almacenamiento de energía puede ayudar a equilibrar la oferta y la demanda, y los programas de gestión flexible de la demanda pueden reducir la presión sobre la red. Los responsables de formular políticas también deberán garantizar que los hogares y las empresas puedan afrontar los costos durante la expansión del sistema, sobre todo porque en 2023 más de dos millones de hogares filipinos todavía carecían de acceso a la electricidad. Por eso, la asequibilidad y el acceso son parte de las condiciones para una transición exitosa, no asuntos que puedan dejarse para después.

Cierre de minas frente al retiro de centrales eléctricas

El debate sobre un cierre nacional de las minas suele confundir dos cuestiones distintas. La minería del carbón sostiene empleos e ingresos locales, y la isla de Semirara, en la provincia de Antique, es el centro del sector. La generación eléctrica, en cambio, depende sobre todo del carbón importado. Si cierran las minas, las cementeras y los exportadores podrían verse afectados de inmediato. Si cierran las centrales, la red debe contar con alternativas limpias. Los responsables de formular políticas podrían aplicar distintos calendarios e instrumentos en cada caso, manteniendo a los trabajadores y las comunidades anfitrionas en el centro de la planificación.

Algunos analistas proponen destinar el carbón nacional que aún se extrae a centrales más nuevas y menos contaminantes como medida provisional para reducir la dependencia de las importaciones y la exposición a las subidas de precios causadas por restricciones a las exportaciones en otros países. Otros sostienen que las inversiones deben dirigirse directamente a las energías renovables, el almacenamiento y la modernización de la red para acelerar el fin de la generación con carbón. Se espera que el estudio del Departamento de Energía presente opciones y ventajas e inconvenientes, incluidos programas de empleo y fondos para el desarrollo local que faciliten un retiro ordenado.

Qué exige una transición justa

Un plan de transición creíble debe proteger a las personas y mantener la fiabilidad del suministro eléctrico. El trabajo del Departamento de Energía con el organismo asociado de las Naciones Unidas indica que se dará prioridad tanto a la protección social como a la planificación técnica. Ya se observan varios elementos fundamentales en proyectos piloto locales y programas internacionales.

• Protección de los trabajadores. Indemnizaciones por despido, capacitación, servicios de colocación laboral y apoyo a las pensiones de los mineros y el personal de las centrales.
• Inversión en las comunidades. Fondos para el desarrollo de pequeñas empresas, la educación, los servicios de salud y la infraestructura en los municipios anfitriones.
• Generación limpia de reemplazo. Desarrollo escalonado de energías renovables, transmisión y almacenamiento, de modo que los cierres solo se produzcan cuando haya suficiente capacidad en funcionamiento.
• Financiación. Uso de instrumentos del Mecanismo de Transición Energética, créditos de transición, préstamos y subvenciones para cerrar la brecha económica que generan los retiros anticipados.
• Normas y gobernanza. Reglas claras para dar prioridad a las centrales más contaminantes, verificar las reducciones de emisiones y evitar que los costos se trasladen a los consumidores.

Los nuevos métodos de créditos de carbono exigen salvaguardias, entre ellas acompañar los cierres con nueva capacidad renovable y presentar un plan de transición justa. Algunos expertos, como los asesores de políticas de E3G y los analistas de Ember, advierten que las metodologías deben evitar supuestos poco rigurosos sobre lo que habría ocurrido de todos modos y ser cautelosas a la hora de permitir la biomasa como combustible de reemplazo. El mercado está evolucionando, y el Departamento de Energía tendrá que sopesar estas preocupaciones sobre la integridad al considerar cómo utilizar créditos, financiación pública y capital privado para financiar proyectos.

Impulso regional y salvaguardias

En toda Asia, los gobiernos y las entidades de crédito están probando modelos para retirar centrales de carbón aún relativamente nuevas sin sobrecargar los presupuestos públicos. Singapur se está posicionando como centro de créditos de transición y financiación verde. El Mecanismo de Transición Energética del Banco Asiático de Desarrollo asesora sobre acuerdos para retirar centrales de carbón en el sudeste asiático. Los compradores corporativos están agrupando su demanda mediante alianzas, y consideran que los créditos de transición pueden permitir reducciones de emisiones cuantificables en los mercados emergentes.

El progreso no es lineal. Algunos programas globales para financiar transiciones energéticas justas han sufrido retrasos y cambios en el apoyo político. Esto hace más importante la planificación nacional. Las autoridades filipinas dicen que actuarán en función de las conclusiones del estudio y que la seguridad energética y los medios de vida serán condiciones centrales. Si los proyectos piloto de Batangas y de la central de ACEN en South Luzon consiguen ofrecer alternativas limpias y proteger a los trabajadores, podrían servir de modelo para acuerdos de mayor alcance. Si tropiezan, es probable que los responsables de formular políticas ajusten el enfoque antes de dar pasos a escala nacional.

En resumen

• El Departamento de Energía estudia, junto con la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos, un posible cierre nacional de las minas y centrales de carbón, centrado en el empleo, las comunidades, los precios y la estabilidad de la red.
• El carbón suministra el 62,5 % de la electricidad de Filipinas, mientras que las energías renovables representan el 22,2 %. El objetivo es que estas últimas alcancen el 35 % para 2030.
• Las autoridades prevén consultar a las empresas una vez concluido el estudio y podrían recomendar opciones de política pública al Gobierno nacional.
• El sector advierte que los cierres abruptos podrían elevar los precios y poner en riesgo la fiabilidad del suministro, aunque podrían impulsar más rápidamente las inversiones en energía solar, eólica, hidroeléctrica y geotérmica.
• La mayor parte del carbón que se quema en las centrales eléctricas es importado. El cierre de las minas y el de las centrales requieren calendarios e instrumentos diferentes.
• Están surgiendo nuevos instrumentos de financiación. Verra aprobó un método para otorgar créditos de transición, y ACEN y sus socios impulsan proyectos piloto de retiro anticipado en Filipinas.
• Un proyecto respaldado por Keppel, GenZero y Mitsubishi busca retirar para 2030 una central de 246 megavatios en Batangas y sustituirla por energías renovables y almacenamiento.
• Se están desarrollando normas más estrictas para el desempeño de las centrales de carbón y una política de retiro voluntario, con prioridad para las unidades más contaminantes.
• La protección de los trabajadores, la inversión en las comunidades y la generación limpia de reemplazo son elementos esenciales de una transición justa.
• Las decisiones del Gobierno dependerán de las conclusiones del estudio; la seguridad energética y los medios de vida serán los criterios fundamentales para cualquier plan de eliminación gradual del carbón.