¿Quién controla los impuestos sobre alquileres, los bosques y el personal municipal?
La Corte Suprema de Nepal dictaminó que solo los gobiernos locales pueden recaudar el impuesto sobre el alquiler de viviendas y terrenos, y rechazó una decisión federal que dividía la recaudación entre Katmandú y los municipios. En otra disputa, su Sala Constitucional atribuyó a las estructuras de los gobiernos provinciales de las siete provincias las competencias de gestión forestal y la autoridad sobre determinados casos relacionados con los bosques.
Contenido
- ¿Quién controla los impuestos sobre alquileres, los bosques y el personal municipal?
- El impuesto al alquiler corresponde a los gobiernos locales
- El fallo forestal abarca las siete provincias
- Un precedente sobre personal se enfrenta a una nueva impugnación
- Cómo distribuye el poder la Constitución
- La brecha legal comenzó con la transición
- Qué ganaron los residentes y qué limitó los servicios
- Los tribunales están llenando los vacíos de coordinación
- Puntos clave
Las decisiones abordan una cuestión práctica que está en el centro del sistema federal de Nepal: cuando la Constitución asigna una responsabilidad a un gobierno elegido, ¿quién controla el dinero, los funcionarios y las decisiones necesarios para cumplirla?
El fallo sobre el impuesto al alquiler, emitido el 20 de Jestha de 2082 según el calendario Bikram Sambat de Nepal, respondió a un recurso presentado por la ciudad metropolitana de Biratnagar. La disputa forestal comenzó después de que el Gobierno federal decidiera incorporar el Proyecto de Desarrollo Forestal Sagarnath, en la provincia de Madhesh, a Nepal Forest Corporation Limited.
Otro recurso, presentado por Gopal Hamal, alcalde de Dhangadhi, se refiere a una ley provincial que exige el consentimiento ministerial antes de que los gobiernos locales puedan contratar personal temporal para cubrir vacantes en puestos técnicos, sanitarios y de otro tipo. El caso aún está pendiente de resolución.
En conjunto, las disputas muestran que tanto los gobiernos federales como los provinciales pueden ejercer presión sobre la autonomía local. Para los residentes, las consecuencias van más allá del lenguaje constitucional: los impuestos al alquiler ayudan a financiar el trabajo municipal, las decisiones sobre personal afectan los servicios sanitarios y técnicos, y la administración forestal determina qué gobierno gestiona los recursos públicos.
Nepal aprobó su Constitución el 20 de septiembre de 2015, con la promesa de acercar a las comunidades las competencias concentradas en la capital nacional. Los casos judiciales están definiendo ahora cómo se cumple esa promesa cuando los gobiernos discrepan sobre sus límites.
El impuesto al alquiler corresponde a los gobiernos locales
El Anexo 8 de la Constitución incluye expresamente el impuesto sobre el alquiler de viviendas entre las competencias exclusivas de los gobiernos locales. El artículo 3 de la Ley de Disposiciones Fiscales Intergubernamentales de 2074 también sitúa el impuesto al alquiler dentro de las competencias locales.
Sin embargo, el Gabinete federal decidió el 12 de Chaitra de 2074 dividir la recaudación según si los acuerdos de alquiler involucraban a personas o instituciones. Según ese enfoque, los gobiernos locales recaudaban el impuesto al alquiler cuando se trataba de personas, mientras que el Gobierno federal reclamaba el impuesto correspondiente a los alquileres institucionales.
La entonces vicealcaldesa de Biratnagar, Indira Karki, impugnó la decisión en nombre del gobierno metropolitano el 28 de Ashwin de 2076. La demanda señaló como demandados, entre otros, al Gobierno federal, a la Oficina del Primer Ministro y el Consejo de Ministros, y al Ministerio de Finanzas.
La Corte Suprema anuló la división establecida por el Gabinete. Su interpretación situó el impuesto al alquiler dentro de las competencias locales, tanto si quien alquilaba el inmueble era una persona como si era una institución, incluidas empresas, firmas, bancos u oficinas.
Para los municipios, el fallo protege una fuente de ingresos que pueden recaudar por sí mismos. Esto es importante en un sistema en el que el Gobierno federal conserva los principales impuestos, incluidos los impuestos sobre la renta de las personas y las empresas y el impuesto al valor agregado, mientras que los gobiernos locales disponen de una gama más limitada de fuentes de ingresos.
Un subcomité de estudio legislativo de la Comisión de Gestión Legislativa de la Asamblea Nacional examinó el fallo como ejemplo de protección judicial de la autonomía financiera local. Su evaluación vinculó el control del impuesto al alquiler con la capacidad de los municipios para gestionar sus propios recursos internos.
El fallo forestal abarca las siete provincias
La disputa de la provincia de Madhesh comenzó con la decisión del Gobierno federal, del 23 de Jestha de 2076, de incorporar el Proyecto de Desarrollo Forestal Sagarnath a Nepal Forest Corporation Limited. Bechen Kumar Mahato presentó una demanda ese Shrawan en nombre del Ministerio de Bosques, Medio Ambiente y Turismo de la provincia.
La impugnación sostuvo que el Gobierno federal había intervenido en un ámbito de responsabilidad constitucional provincial y compartida. Una Sala Constitucional integrada, entre otros, por el entonces presidente de la Corte Suprema, Prakash Man Singh Raut, consideró inconstitucional la intervención federal y anuló partes de la Ley Forestal de 2076.
El tribunal también abordó quién ejerce la autoridad a través de las oficinas forestales divisionales. En la definición pertinente de oficial forestal divisional, sustituyó la referencia al Gobierno de Nepal por una referencia al gobierno provincial.
Otra disposición había dejado en manos de funcionarios federales la autoridad sobre casos forestales que podían acarrear penas de hasta un año de prisión. El fallo atribuyó esa autoridad a los gobiernos provinciales y a sus oficiales forestales divisionales.
El resultado trascendió un único proyecto en Madhesh. El estudio parlamentario señaló que el fallo establecía la autoridad provincial en las siete provincias sobre la gestión de los bosques nacionales y el enjuiciamiento de casos forestales, dentro del marco constitucional.
El artículo 232 establece la norma que guía las relaciones entre los gobiernos de Nepal: cooperación, coexistencia y coordinación. En la práctica, los gobiernos deben trabajar juntos y respetar las responsabilidades que la Constitución asigna a cada uno.
Un precedente sobre personal se enfrenta a una nueva impugnación
El alcalde de Dhangadhi, Gopal Hamal, presentó su demanda el 8 de Shrawan de 2082 contra la Ley de Creación y Funcionamiento del Servicio Local de la provincia de Sudurpashchim de 2081. La ley exige la aprobación del ministerio provincial correspondiente antes de que los gobiernos locales puedan contratar personal temporal para cubrir puestos vacantes técnicos, sanitarios o de otro tipo.
La demanda de Hamal sostiene que el control provincial sobre los nombramientos, traslados, ascensos y la administración restringe la autonomía municipal. Afirma que esta disposición afecta el trabajo cotidiano y la prestación de servicios en los 88 gobiernos locales de Sudurpashchim.
Una decisión anterior de la Sala Constitucional constituye un precedente importante. En un caso relacionado con Arvind Kumar Yadav, entonces empleado de la ciudad metropolitana de Birgunj, y otros empleados y representantes locales, el tribunal dictaminó el 20 de Poush de 2079 que la gestión de los servicios locales es una competencia exclusiva de los gobiernos locales, conforme al apartado 6 del Anexo 8.
Ese fallo atribuyó a los gobiernos locales las decisiones sobre los tipos y la cantidad de personal necesario, la creación de puestos y la gestión de los servicios. Las comisiones de servicio público provinciales o federales podían realizar los procesos de selección cuando se les solicitara, mientras que los gobiernos locales conservaban la autoridad sobre sus necesidades de personal y el funcionamiento de los servicios.
El caso de Dhangadhi lleva ese principio a una disputa concreta sobre contratación. Un municipio que necesita un trabajador sanitario o un empleado técnico requiere un proceso de nombramiento viable, además de la responsabilidad constitucional por el servicio. La disposición que exige el consentimiento provincial es la que Hamal ha pedido al tribunal que examine.
Cómo distribuye el poder la Constitución
La Constitución de Nepal distribuye las responsabilidades mediante cinco anexos. El artículo 57 establece cómo rigen esas listas el ejercicio del poder estatal, incluidos los ámbitos en los que más de un nivel de gobierno puede legislar.
El informe de gobernanza de 2018 del Centro de Recursos para la Democracia de Nepal describe el alcance de esa distribución:
- El Anexo 5 asigna 35 competencias exclusivas al Gobierno federal.
- El Anexo 6 asigna 21 ámbitos exclusivos a los gobiernos provinciales.
- El Anexo 7 enumera 25 ámbitos compartidos por los gobiernos federal y provinciales.
- El Anexo 8 asigna 22 ámbitos exclusivos a los gobiernos locales.
- El Anexo 9 enumera 15 ámbitos compartidos por los tres niveles.
Una competencia exclusiva otorga a un gobierno un ámbito propio de responsabilidad constitucional. Una competencia compartida, o concurrente, permite que más de un nivel legisle sobre la materia, con sujeción a las normas constitucionales sobre leyes en conflicto.
La legislación provincial en ámbitos compartidos debe ser compatible con la Constitución y las leyes federales. La legislación local también debe respetar las leyes federales y provinciales aplicables. Las disposiciones que entren en conflicto quedan invalidadas en la medida de dicho conflicto.
Entre las responsabilidades locales figuran la gestión de los servicios locales, la educación básica y secundaria, la salud básica y el saneamiento, y el desarrollo local. Las competencias que no aparecen en las listas constitucionales se asignan al Gobierno federal.
La dificultad surge cuando se asigna una responsabilidad, pero las leyes que rigen su ejercicio tardan en aprobarse, están incompletas o son objeto de disputas. Las provincias y los municipios pueden mostrarse reacios a actuar porque esperan que otro gobierno apruebe una ley que cambie las reglas.
La brecha legal comenzó con la transición
El estudio sobre gobernanza local de Asia Foundation documentó este problema en las primeras etapas de la transición. Los representantes locales elegidos en 2017, tras 15 años sin elecciones, asumieron sus cargos en instituciones con funciones legislativas, ejecutivas y judiciales constitucionales, pero sin un marco operativo completo.
El estudio citó una evaluación de 2016 del Ministerio de Derecho, Justicia y Asuntos Parlamentarios, que identificó la necesidad de 110 leyes federales, 22 provinciales y seis locales cuando entrara en vigor la Constitución. Según el estudio, para entonces se habían aprobado 86 leyes.
La Ley de Funcionamiento de los Gobiernos Locales se aprobó el 15 de octubre de 2017, meses después de las elecciones locales. Durante ese intervalo, las órdenes y directrices ejecutivas federales contribuyeron a mantener en marcha la administración, pero dejaron a las instituciones centrales un control considerable sobre el funcionamiento de los gobiernos locales recién elegidos.
El estudio también explicó que los gobiernos locales derivan directamente su autoridad legislativa de los Anexos 8 y 9. Podían empezar a legislar dentro de sus competencias constitucionales sin esperar a que se completaran todos los marcos federales o provinciales. Algunos ya habían aprobado leyes sobre los procedimientos de las asambleas, los ingresos, los presupuestos, la educación y la salud.
Varios hitos muestran cómo se desarrolló la transición:
- 20 de septiembre de 2015: Nepal aprobó la Constitución que estableció el marco federal.
- 2017: Los votantes eligieron representantes locales tras 15 años sin elecciones.
- 15 de octubre de 2017: Se aprobó la Ley de Funcionamiento de los Gobiernos Locales.
- De enero a julio de 2018: El Centro de Recursos para la Democracia de Nepal observó el funcionamiento inicial de los gobiernos locales y provinciales.
- 20 de Poush de 2079, calendario Bikram Sambat: La Sala Constitucional confirmó la autoridad exclusiva local sobre la gestión de los servicios locales.
- 20 de Jestha de 2082, calendario Bikram Sambat: La Corte Suprema dictaminó que la autoridad sobre el impuesto al alquiler corresponde a los gobiernos locales.
- 8 de Shrawan de 2082, calendario Bikram Sambat: El alcalde de Dhangadhi impugnó la ley de Sudurpashchim sobre el servicio local.
Qué ganaron los residentes y qué limitó los servicios
El Centro de Recursos para la Democracia de Nepal observó 145 unidades locales en 54 distritos y entrevistó a más de 2.000 personas. Sus conclusiones abarcaron de enero a junio de 2018, y la observación sobre el terreno continuó hasta julio.
Los residentes señalaron que tenían un acceso más fácil a los representantes elegidos y a los servicios básicos, incluido el registro de acontecimientos vitales y la distribución de prestaciones de seguridad social. Podían realizar trámites sencillos en su localidad, sin tener que desplazarse a las sedes de distrito.
La falta de personal, especialmente en lugares remotos y de difícil acceso, limitó esos avances. Los gobiernos locales también carecían de edificios de oficinas, electricidad fiable, computadoras, material de oficina y servicios bancarios. A veces, los funcionarios públicos existentes se mostraban reacios a trabajar en zonas remotas, mientras que algunos representantes elegidos preferían empleados con vínculos personales o políticos.
Esas conclusiones ayudan a explicar por qué la autoridad sobre el personal se ha convertido en una cuestión tan disputada. Los gobiernos locales necesitan suficientes trabajadores con las competencias adecuadas para cumplir sus funciones, además de mecanismos de contratación que protejan los estándares del servicio público.
La investigación también concluyó que la incertidumbre jurídica influía en el gasto. Gran parte del presupuesto del primer año se destinó a infraestructuras, en particular carreteras, mientras que, a juicio de las personas entrevistadas, sectores sociales importantes recibieron fondos insuficientes. Muchos residentes se quejaron de que el aumento de los impuestos era el cambio más visible.
Por tanto, la autonomía municipal tiene una prueba directa ante la ciudadanía: si el control del dinero, las leyes y el personal se traduce en servicios accesibles. Los primeros resultados incluyeron tanto un acceso más fácil como graves deficiencias en la prestación de servicios.
Los tribunales están llenando los vacíos de coordinación
Suresh Kumar Ale Magar, coordinador del subcomité de estudio de la Asamblea Nacional, sostiene que la tendencia más marcada a retener el poder se encuentra en el Gobierno federal. También señala deficiencias en los niveles provincial y local, incluidos los retrasos en la aprobación de leyes y la promulgación ocasional de normas fuera de sus competencias.
El estudio parlamentario menciona organismos de coordinación destinados a resolver desacuerdos, como el Consejo Nacional de Coordinación, el Consejo Interprovincial, los consejos provinciales de coordinación y los comités temáticos. Concluye que estos mecanismos no han estado suficientemente activos, por lo que las disputas han llegado a los tribunales.
Los ingresos procedentes de los recursos naturales ilustran cómo el diseño jurídico puede concentrar la autoridad. El estudio de Asia Foundation de 2018 identificó una tensión entre el Anexo 9, que considera las regalías por recursos naturales una responsabilidad compartida, y la Ley de Disposiciones Fiscales Intergubernamentales, que reserva al Gobierno federal la imposición y recaudación de esas regalías.
Khamba Lal Devkota, especialista en federalismo y exvicepresidente de la Comisión de Políticas y Planificación de la provincia de Bagmati, también sostiene que las provincias deberían tomar más iniciativas para legislar en sus ámbitos de competencia exclusiva. Recuerda que algunos líderes políticos intentaron avanzar, pero se encontraron con resistencia de la burocracia.
La adaptación de la policía y la administración pública siguen siendo motivos destacados de insatisfacción en las provincias. La evaluación parlamentaria también señala cuestiones pendientes sobre los ingresos procedentes de los recursos naturales, los impuestos y las multas de tráfico. Todas se refieren a la misma cuestión práctica: qué gobierno puede tomar una decisión, ejecutarla y rendir cuentas sobre los ingresos obtenidos.
Los fallos sobre el impuesto al alquiler, los bosques y el personal ofrecen a los gobiernos orientaciones concretas para redactar y revisar leyes. Su denominador común es que las competencias constitucionales conllevan autoridad operativa, incluido el control de determinados ingresos, las estructuras administrativas y las necesidades de los servicios locales.
Puntos clave
- La Corte Suprema situó el impuesto sobre el alquiler de viviendas y terrenos dentro de las competencias exclusivas locales, incluidos los alquileres institucionales.
- La disputa sobre el bosque de Sagarnath dio lugar a fallos que protegen la autoridad provincial en las siete provincias.
- Un fallo anterior de la Sala Constitucional confirmó el control local sobre las necesidades de personal y la gestión de los servicios locales.
- El alcalde de Dhangadhi ha impugnado el requisito provincial de obtener consentimiento antes de contratar personal temporal; el caso sigue pendiente de resolución.
- Una investigación de 2018 documentó tanto mejoras en el acceso a los servicios locales como una persistente falta de personal e infraestructuras y la falta de claridad jurídica.
- El análisis parlamentario señala los retrasos legislativos, el control central y la debilidad de la coordinación como obstáculos que siguen dificultando el ejercicio de las competencias constitucionales.
