Los aumentos presupuestarios por miles de millones enfrentan un examen constitucional
El gobierno del presidente Ferdinand Marcos Jr. pedirá que se reconsidere una decisión del Tribunal Supremo de Filipinas que anuló las leyes presupuestarias de 2024 y 2025 por aumentos aprobados por el Congreso de P449.5 mil millones y P17.99 mil millones, e invalidó dos disposiciones que regulaban gastos de reserva en 2026.
Contenido
- Los aumentos presupuestarios por miles de millones enfrentan un examen constitucional
- Qué anuló el tribunal
- Por qué un excedente de ingresos puede no ser suficiente
- Cómo las transferencias presupuestarias abrieron espacio para otros gastos
- Falta de registros y nuevas reglas para los fondos de reserva
- En qué discreparon los jueces
- Las personas beneficiarias y los funcionarios están sujetos a distintas evaluaciones legales
- ¿Qué ocurrirá con el dinero pendiente de liberación?
- El presupuesto de 2027 será la próxima prueba
- Puntos clave
La decisión, fechada el 7 de octubre de 2026 y anunciada el 20 de octubre, va más allá de los gastos pasados. Establece límites sobre cómo el Congreso y el Ejecutivo pueden autorizar y liberar asignaciones no programadas, es decir, fondos de reserva que solo están disponibles cuando se cumplen determinadas condiciones de financiación. Los senadores ya aplican esos límites al examinar el presupuesto propuesto de P7.2 billones para 2027.
La subsecretaria de Prensa de la Presidencia, Claire Castro, dijo el 21 de octubre que se había ordenado a la Oficina del Procurador General que solicitara al tribunal revisar su fallo. El gobierno sostiene que cumplió las leyes presupuestarias vigentes y cuestiona el requisito del tribunal relativo a la recaudación total de ingresos del gobierno.
El resumen oficial de la decisión del Tribunal Supremo señala que las asignaciones de reserva siguen siendo constitucionalmente posibles, sujetas a salvaguardias. La mayoría concluyó que el Congreso rebasó el límite de gasto recomendado por el presidente y que las condiciones impugnadas para liberar los fondos debilitaron el plan financiero del gobierno.
El juez asociado de mayor rango Marvic M.V.F. Leonen redactó la decisión de 121 páginas. Sus consecuencias prácticas abarcan ahora tres tareas relacionadas: determinar cómo deben gestionar las agencias los fondos afectados, establecer responsabilidades mediante los procedimientos correspondientes y elaborar el próximo presupuesto dentro de los límites fijados por el tribunal. Para las personas que esperan obras de infraestructura, asistencia médica u otros servicios públicos, esas decisiones determinarán qué proyectos reciben fondos y en qué condiciones.
Qué anuló el tribunal
La Ley de la República 11975, la Ley de Asignaciones Generales de 2024, fue declarada inconstitucional porque el Congreso añadió P449.5 mil millones a las asignaciones no programadas, lo que elevó la autorización total de gasto por encima de la recomendación del presidente. El presidente había propuesto unos P281.9 mil millones en fondos de reserva; el Congreso elevó esa cifra a P731.4 mil millones.
El aumento fue de alrededor del 159 %, lo que dejó la asignación de reserva aprobada en unas 2.6 veces la propuesta original. Estas cifras explican por qué la disputa se refiere al límite de gasto combinado y no simplemente a la etiqueta asignada a una partida presupuestaria.
La Ley de la República 12116, la ley presupuestaria de 2025, fue declarada inconstitucional por un aumento de P17.99 mil millones aprobado por el Congreso en el Fondo Especial de Carreteras del Departamento de Obras Públicas y Carreteras. El tribunal también concluyó que un aumento de P12.75 mil millones en ciertas cuentas especiales del Fondo General de algunas agencias infringía el Libro VI, Capítulo 4, Sección 25 del Código Administrativo, que restringe los aumentos que excedan las propuestas presidenciales en disposiciones especiales.
Las Disposiciones Especiales 1(a) y 1(b), del Capítulo XLIII del presupuesto de 2026, fueron anuladas por separado. El tribunal prohibió de forma permanente al Senado, la Cámara de Representantes, la Oficina del Secretario Ejecutivo y al secretario interino de Presupuesto implementar esas disposiciones.
Los casos consolidados incluyeron demandas presentadas por el fallecido exrepresentante de Albay Edcel Lagman, el exsenador Aquilino «Koko» Pimentel III, el Movimiento Filipinos por la Paz, la Justicia y el Progreso, Inc., y los representantes Edgar Erice y Leila de Lima. Sus impugnaciones se referían a distintas partes de los presupuestos y a los procedimientos empleados para aprobarlos.
Por qué un excedente de ingresos puede no ser suficiente
Las asignaciones no programadas autorizan gastos si se cumplen las condiciones de financiación. En cambio, las asignaciones programadas forman parte del plan ordinario de gasto del gobierno. El tribunal concluyó que el límite constitucional establecido en el artículo VI, sección 25(1), abarca ambas categorías en conjunto.
Las disposiciones de 2026 impugnadas permitían liberar fondos cuando la recaudación de una fuente concreta de ingresos distinta de los impuestos superara su objetivo, o cuando hubiera nuevos ingresos no contemplados en las estimaciones de financiación originales. La mayoría sostuvo que debía tenerse en cuenta si la recaudación total había superado el objetivo total.
Un gobierno puede recaudar más de lo previsto de una fuente y menos de otra. Por tanto, los ingresos adicionales de una categoría pueden llegar mientras el gobierno aún carece del dinero necesario para el gasto previsto. Liberar en esa situación más fondos de reserva aumenta la brecha de financiación.
El tribunal dijo que las condiciones impugnadas se apartaban de la función prevista para las asignaciones no programadas: evitar que aumentara el déficit. El déficit es la diferencia entre el gasto y los ingresos del gobierno. Para cubrirlo, generalmente se necesita financiación, incluso mediante préstamos.
Castro sostuvo que desde 2015 el Congreso había permitido liberar fondos cuando la recaudación de al menos una fuente identificada de ingresos distinta de los impuestos superaba su objetivo, siempre que se cumplieran otras condiciones legales. Dijo que el gobierno había seguido ese marco y que, a su juicio, el fallo dejaba las asignaciones de reserva sobre el papel, pero impedía utilizarlas en programas gubernamentales.
El caso Araullo contra Aquino III es central en la disputa. El tribunal invocó ese fallo anterior al rechazar las condiciones para liberar los fondos. Castro sostuvo que Araullo interpretó leyes presupuestarias anteriores y que el Congreso seguía teniendo libertad para modificar sus condiciones dentro de los límites constitucionales. La solicitud de reconsideración pedirá al tribunal que revise esa interpretación.
Cómo las transferencias presupuestarias abrieron espacio para otros gastos
El Tribunal Supremo atribuyó el aumento de 2024 a los cambios realizados por el Comité de Conferencia Bicameral, el grupo que concilia las versiones de un proyecto de ley aprobadas por la Cámara y el Senado. Se trasladaron programas, actividades y proyectos de las asignaciones programadas a las no programadas, mientras aumentaban los fondos destinados a partidas de reserva.
El tribunal dijo que esos cambios crearon un margen artificial en el presupuesto ordinario para elevar otras asignaciones. Mencionó programas de infraestructura de obras públicas, los Proyectos de Infraestructura Sostenible para Reducir las Brechas, la asistencia médica del Departamento de Salud, el Programa de Ayuda para Personas con Ingresos Insuficientes del Departamento de Bienestar Social y Desarrollo y el programa de asistencia laboral TUPAD del Departamento de Trabajo y Empleo.
El programa de fortalecimiento de la asistencia a la infraestructura gubernamental y los programas sociales, conocido como SAGIP, fue objeto de especial escrutinio. Incluido en los presupuestos de reserva de 2024 y 2025 y eliminado en 2026, permitía al Ejecutivo seleccionar proyectos y asignarles fondos después de que el presupuesto se convirtiera en ley. El tribunal concluyó que ese mecanismo trasladaba fuera del Congreso decisiones esenciales sobre el gasto.
El tribunal describió SAGIP como una partida global prohibida y un fondo encubierto para asignaciones de obras públicas, incluido el control de inundaciones. Una partida global es un fondo cuyo uso detallado aún no está definido en la ley.
Las cifras citadas en el debate sitúan las liberaciones de asignaciones de SAGIP en 2024 en unos P200 mil millones, incluidos P155.9 mil millones para obras públicas y P85.8 mil millones para el control de inundaciones. Según esas cifras, las obras públicas representaron cerca del 78 % de los fondos liberados, mientras que el control de inundaciones supuso aproximadamente el 43 % del total.
Una asignación otorga a una agencia autorización para asumir compromisos de gasto. Una contabilidad pública útil distinguiría esa autorización de las obligaciones ya contraídas y del dinero efectivamente pagado, para que la ciudadanía pueda seguir una partida desde su aprobación hasta el pago.
Falta de registros y nuevas reglas para los fondos de reserva
La documentación del Comité de Conferencia Bicameral fue otra preocupación central. El tribunal dijo que no había registros de sus deliberaciones, que su informe no explicaba los aumentos y las reducciones presupuestarias y que no se habían presentado documentos justificativos de los cambios, en contra de las reglas del Congreso.
La mayoría señaló que la autoridad del comité surge de desacuerdos reales entre las versiones aprobadas por la Cámara y el Senado. El alcance de esos desacuerdos determina los cambios que puede introducir el comité. Esta conclusión convierte la etapa final de las negociaciones presupuestarias en un aspecto central del fallo.
El juez asociado Samuel H. Gaerlan, al tratar la función del comité en una opinión separada, pidió salvaguardias como registros escritos de los cambios importantes, sesiones públicas y tiempo suficiente para que ambas cámaras examinen el informe final. Describió así su función adecuada:
un puente entre dos cámaras
El tribunal también estableció requisitos para futuras asignaciones no programadas:
- No debe haber asignaciones globales.
- Debe haber reglas claras que distingan entre el uso de nuevos ingresos para gastos programados y su uso para gastos de reserva.
- Debe presumirse que los nuevos fondos se destinen a gastos programados, y las excepciones, como los proyectos financiados con recursos extranjeros, deben justificarse con razones claras y convincentes.
- Deben existir criterios suficientes para decidir qué fines tienen prioridad cuando se autorizan varios.
- Las asignaciones deben ser coherentes con el programa fiscal nacional y con el carácter limitado y condicionado de los fondos de reserva.
Por tanto, el Congreso debe decidir tanto qué gastos autoriza como el orden de prioridad entre distintos fines. Las agencias encargadas de ejecutar el presupuesto deben aplicar esas decisiones de acuerdo con las condiciones de financiación establecidas por ley.
En qué discreparon los jueces
Varios jueces coincidieron en que las asignaciones no programadas podían ser constitucionales, aunque discreparon sobre sus límites. El presidente del Tribunal Supremo, Alexander G. Gesmundo, las consideró una herramienta útil para dar flexibilidad, especialmente durante crisis, siempre que sigan siendo una autorización de reserva limitada y se ajusten al programa fiscal nacional.
Los jueces asociados Rodil V. Zalameda y Jhosep Y. Lopez discreparon de la aplicación del límite de gasto presidencial a las asignaciones condicionadas del mismo modo que al gasto ordinario. Su postura daría al Congreso más margen para aumentar los fondos de reserva del que permitió la mayoría.
Los jueces asociados Ramon Paul L. Hernando y Antonio T. Kho Jr. adoptaron una postura más estricta contra el mecanismo en sí. Hernando señaló que no se identificaban las fuentes de financiación y se inclinó por una ley especial de asignaciones cuando hubiera ingresos adicionales. Kho se opuso a que las decisiones esenciales sobre proyectos y financiación se tomaran después de la promulgación.
Otras discrepancias se refirieron al tratamiento del gasto pasado y al procedimiento legislativo. La jueza asociada Amy C. Lazaro-Javier pidió una contabilidad completa antes de decidir cómo aplicar la protección a las transacciones ya concluidas. El juez asociado Alfredo Benjamin S. Caguioa consideró que algunas partidas globales podían ser admisibles si no funcionaban como fondos de clientelismo político. Las salvaguardias de la mayoría constituyen la decisión vigente que ahora se impugna.
Las personas beneficiarias y los funcionarios están sujetos a distintas evaluaciones legales
El tribunal aplicó la doctrina del hecho consumado a las partes afectadas de los presupuestos de 2024 y 2025. En términos simples, la doctrina permite mantener algunas consecuencias de una ley cuando las personas actuaron de buena fe confiando en ella antes de que fuera declarada inconstitucional.
La protección se limita a programas irreversibles cuyos beneficiarios actuaron de buena fe. La responsabilidad de quienes redactaron, propusieron e implementaron las medidas debe evaluarse mediante procedimientos penales, civiles o administrativos, en los que el tribunal competente determine expresamente si hubo buena fe.
Castro sostuvo que Marcos no infringió ninguna ley ni disposición constitucional al seguir los procesos presupuestarios vigentes en ese momento. Dijo que el gobierno no veía responsabilidad por parte del presidente y que rendiría cuentas sobre el gasto. Por separado, el tribunal ratificó la certificación de Marcos del proyecto de presupuesto de 2024 como urgente y rechazó esa impugnación procesal en particular.
El subjefe de la minoría en la Cámara, Antonio Tinio, pidió al Defensor del Pueblo y a la Comisión de Auditoría que analizaran cómo exigir responsabilidades a los autores del presupuesto. La vicepresidenta Sara Duterte pidió que Marcos y el Congreso respondieran por aprobar las leyes, mientras que De Lima dijo que podrían presentarse causas penales y administrativas. Esas declaraciones son demandas de rendición de cuentas; la responsabilidad se determinará en los procedimientos correspondientes.
¿Qué ocurrirá con el dinero pendiente de liberación?
Joy Aceron, directora y coordinadora de Government Watch, pidió al gobierno que resguardara las partes aún no liberadas ni utilizadas de los aumentos de P449.5 mil millones en 2024 y P17.99 mil millones en 2025. Propuso destinar los recursos disponibles a servicios básicos o a medidas para hacer frente a la inflación y al alza de los precios de los combustibles, y pidió que la sociedad civil supervisara la gestión de las finanzas públicas.
El senador Panfilo Lacson dijo que quizá ya no se podrían desembolsar los fondos no utilizados de ejercicios fiscales vencidos. El Departamento de Presupuesto y Gestión informó que estaba revisando la decisión junto con el Procurador General y otras oficinas del Ejecutivo antes de determinar los próximos pasos.
Castro describió el gasto con cargo al presupuesto de 2026 como algo que continuaba según lo previsto mientras el fallo seguía sujeto a revisión, pero también dijo que la Presidencia aún no había decidido si gastar o suspender los fondos afectados. Por tanto, las agencias y las personas beneficiarias siguen a la espera de una posición definitiva del gobierno sobre esas liberaciones.
La portavoz del Tribunal Supremo, Camille Ting, dijo que se podía presentar una solicitud de reconsideración en un plazo de 15 días desde la notificación. Los pasos inmediatos son:
- 7 de octubre de 2026: El tribunal fechó su decisión y las opiniones separadas.
- 20 de octubre: El tribunal anunció públicamente el fallo.
- 21 de octubre: La Presidencia anunció que pediría la reconsideración y el Departamento de Presupuesto confirmó que estaba revisando la decisión.
- En un plazo de 15 días desde la notificación: El gobierno puede solicitar la reconsideración.
El presupuesto de 2027 será la próxima prueba
El Senado examina la versión de la Cámara del presupuesto propuesto de P7.2 billones para 2027, en medio de acusaciones de que los representantes reasignaron P206 mil millones del Programa Nacional de Gastos del presidente. Joseph Victor Ejercito, presidente de la Comisión de Finanzas del Senado, señaló recortes a proyectos financiados con recursos extranjeros, ferrocarriles y prevención de enfermedades, junto con aumentos para el control de inundaciones y la asistencia médica.
Lacson cuestionó las asignaciones uniformes de P180 millones para centros de evacuación en cada una de las 17 regiones. Esas cifras suman P3.06 mil millones. Pidió detalles y dijo que el Senado podría restablecer recortes importantes y revertir las reasignaciones de la Cámara.
El presidente pro tempore del Senado, Vicente Sotto III, prometió medidas de transparencia similares a las aplicadas al presupuesto de 2026, incluida la transmisión en directo de las deliberaciones bicamerales. Ejercito dijo que ambas cámaras habían evitado aumentar las asignaciones no programadas de 2026 por encima de la propuesta presidencial. La anulación por parte del tribunal de las disposiciones de ese año sobre liberación de fondos significa que los legisladores también deben examinar las condiciones de financiación, las prioridades de gasto y los detalles de los proyectos.
Ejercito prometió que no se repetirían las prácticas del pasado. Castro instó al Congreso a aprobar la propuesta del gobierno sin disposiciones ilegales, mientras que Aceron pidió a ambas ramas del gobierno que ajustaran el presupuesto de 2027 al fallo. La próxima ley presupuestaria pondrá a prueba si esas promesas se traducen en límites aplicables y en un registro público de los cambios en las asignaciones.
Puntos clave
- El gobierno de Marcos solicitará la reconsideración por medio de la Oficina del Procurador General.
- El tribunal concluyó que los aumentos aprobados por el Congreso de P449.5 mil millones en 2024 y P17.99 mil millones en 2025 rebasaron el límite de gasto recomendado por el presidente.
- Se invalidaron dos disposiciones que regulaban la liberación de fondos de reserva en 2026.
- Según el fallo de la mayoría, las asignaciones no programadas siguen siendo admisibles, sujetas a salvaguardias de financiación, prioridades claras y la prohibición de partidas globales.
- La protección de los programas irreversibles depende de que las personas beneficiarias hayan actuado de buena fe; los funcionarios están sujetos a evaluaciones legales independientes.
- El Senado examina el presupuesto propuesto de P7.2 billones para 2027 dentro de los límites fijados por el tribunal.
