Tres ejercicios presupuestarios, sujetos a límites constitucionales
La Corte Suprema de Filipinas declaró inconstitucionales las leyes de presupuestos nacionales de 2024 y 2025 por los aumentos aprobados por el Congreso, de 449.500 millones y 17.990 millones de pesos filipinos, respectivamente. Además, bloqueó dos disposiciones que regulaban el gasto de contingencia en el presupuesto de 2026.
Contenido
- Tres ejercicios presupuestarios, sujetos a límites constitucionales
- Qué anuló la Corte
- Por qué los fondos de contingencia necesitan normas de gasto
- Cómo se modificó el presupuesto de 2024
- Por qué el SAGIP era una partida global ilegal
- Cuatro condiciones para que el gasto no programado sea legal
- Qué abarca la prohibición de 2026
- El Congreso debe explicar sus cambios presupuestarios
- Qué ocurre con los beneficios ya entregados
- Puntos clave
La decisión, anunciada el 20 de octubre de 2026 y redactada por el juez asociado sénior Marvic M.V.F. Leonen, aborda tanto cuánto puede autorizar el Congreso como cuánta libertad puede tener el Poder Ejecutivo para decidir el destino del dinero público una vez que el presupuesto se convierte en ley.
La Corte determinó que el Congreso elevó las asignaciones totales por encima de las cantidades recomendadas por el presidente. En 2024, el aumento correspondió a asignaciones no programadas, es decir, autorizaciones de gasto que solo se hacen efectivas cuando se cumplen determinadas condiciones de financiación. En 2025, se trató del Fondo Especial para Carreteras del Departamento de Obras Públicas y Carreteras (DPWH).
El fallo también prohíbe de forma permanente aplicar las Disposiciones Especiales 1(a) y (b) del capítulo XLIII de la Ley General de Asignaciones de 2026 (GAA). La Corte determinó que estas disposiciones otorgaban al Poder Ejecutivo una autoridad de gasto sin control y no establecían normas adecuadas para decidir qué gastos debían tener prioridad.
Las personas que se beneficiaron de buena fe de programas irreversibles financiados por los presupuestos de 2024 y 2025 reciben una protección limitada en virtud de un principio jurídico denominado doctrina del hecho consumado. La responsabilidad de los funcionarios responsables del gasto cuestionado es una cuestión aparte, que la Corte dejó en manos de los tribunales competentes.
Qué anuló la Corte
La Ley de la República 11975, la GAA de 2024, fue declarada inconstitucional porque el Congreso elevó, en la práctica, en 449.500 millones de pesos filipinos el total de asignaciones recomendado por el presidente mediante fondos no programados. Una asignación es una autorización legal para gastar dinero público con un fin determinado.
La Ley de la República 12116, la GAA de 2025, fue declarada inconstitucional porque el Congreso añadió 17.990 millones de pesos filipinos al Fondo Especial para Carreteras del DPWH, con lo que también superó el total de asignaciones recomendado por el presidente. El aumento de 2024 fue aproximadamente 25 veces mayor que el aumento de ese fondo vial.
Por separado, la Corte determinó que un aumento de 12.750 millones de pesos filipinos en determinadas cuentas especiales del Fondo General de ciertos organismos infringió el libro VI, capítulo 4, sección 25 del Código Administrativo. Esa disposición prohíbe aumentar las cantidades de las disposiciones presupuestarias especiales por encima de las propuestas por el presidente.
Los tres ejercicios presupuestarios dieron lugar a distintas acciones legales:
- 2024: La Corte admitió la demanda del fallecido congresista Edcel Lagman y admitió parcialmente la del exsenador Aquilino «Koko» Pimentel III y otras personas, que cuestionaban el aumento de las asignaciones no programadas.
- 2025: La Corte admitió la demanda de Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc. y otras personas, que cuestionaban el aumento del Fondo Especial para Carreteras.
- 2026: La Corte admitió parcialmente las impugnaciones del representante del segundo distrito de la ciudad de Caloocan, Edgar Erice, y de la representante de Mamamayang Liberal, Leila de Lima, relativas a las asignaciones no programadas.
Por qué los fondos de contingencia necesitan normas de gasto
Las asignaciones no programadas permiten al Gobierno prepararse para gastos que dependen de que se disponga de fondos bajo determinadas condiciones. Estas pueden incluir ingresos superiores a los objetivos previstos o la disponibilidad de donaciones y préstamos extranjeros.
En cambio, los gastos programados forman parte del gasto previsto por el Gobierno y se sustentan en la financiación que espera recibir. La diferencia importa cuando la recaudación queda por debajo de lo previsto: el Gobierno aún debe cumplir los compromisos planificados, aunque algunos ingresos previstos no lleguen.
La Corte Suprema señaló que las asignaciones no programadas pueden formar parte de un presupuesto constitucional. En su explicación del fallo, describió las salvaguardias necesarias:
«Las asignaciones no programadas no son inconstitucionales en sí mismas. Sin embargo, esta partida presupuestaria necesita límites y salvaguardias claros para preservar la disciplina fiscal, la transparencia y la rendición de cuentas».
A la Corte le preocupaba que unas condiciones poco estrictas permitieran al Poder Ejecutivo liberar con demasiada facilidad los fondos de contingencia mientras se recortaba la financiación de proyectos programados. El fallo exige que el Congreso defina tanto las circunstancias en las que se dispone de los fondos como las normas que rigen su uso.
Cómo se modificó el presupuesto de 2024
La Comisión de Conferencia Bicameral, que concilia las diferencias entre las versiones legislativas de la Cámara de Representantes y el Senado, trasladó programas, actividades y proyectos de las asignaciones programadas a las no programadas durante la preparación del presupuesto de 2024, determinó la Corte.
La comisión también aumentó las asignaciones para el Programa de Fortalecimiento de la Asistencia a la Infraestructura Gubernamental y los Programas Sociales (SAGIP) y para el Apoyo a Proyectos con Financiación Extranjera. Trasladar gastos previstos a la categoría de contingencia creó, sobre el papel, margen dentro de las asignaciones programadas para aumentarlas en otras partidas.
La Corte Suprema señaló que, con esos cambios, el Congreso creó un margen fiscal artificial. En la práctica, trasladar un proyecto a otra categoría presupuestaria hizo que la columna de gastos previstos pareciera menos cargada, aunque el Gobierno seguía contemplando pagar ese proyecto si se cumplían las condiciones para liberar los fondos.
Los aumentos resultantes afectaron a los programas básicos de infraestructura del DPWH, los Proyectos de Infraestructura Sostenible para Reducir las Carencias, la asistencia médica a personas indigentes del Departamento de Salud, el Programa Ayuda sa Kapos ang Kita del Departamento de Bienestar Social y Desarrollo y el Programa Tulong Panghanapbuhay sa Ating Disadvantaged or Displaced Workers del Departamento de Trabajo y Empleo.
Estas asignaciones vincularon la disputa presupuestaria con la infraestructura, la asistencia médica, el apoyo a los ingresos y la ayuda para el empleo. La Corte se centró en cómo el Congreso organizó y autorizó el gasto, incluido si los cambios respetaron el límite fijado por el total recomendado por el presidente.
Por qué el SAGIP era una partida global ilegal
El SAGIP incluido en los fondos no programados de 2024 y 2025 dio lugar a una conclusión constitucional aparte. La Corte señaló que se trataba de una partida global ilegal porque permitía al Poder Ejecutivo determinar o asignar gastos después de que el presupuesto se hubiera convertido en ley, ejerciendo facultades que la Constitución atribuye al Congreso.
Una partida global agrupa dinero bajo un título amplio, en lugar de establecer en la propia ley las decisiones de gasto necesarias. En este caso, la Corte determinó que se dejó para después de la promulgación una parte excesiva de las decisiones sobre el destino de los fondos.
La Corte Suprema describió así el funcionamiento del SAGIP en los presupuestos cuestionados:
«un fondo encubierto de asignaciones globales para infraestructura del DPWH, como proyectos de control de inundaciones».
Por tanto, entre los fines concretos de gasto mencionados en la explicación de la Corte figuraban proyectos de control de inundaciones. La cuestión constitucional era quién tomaba las decisiones de asignación y si el Congreso había establecido una autorización legal suficientemente específica antes de que el Poder Ejecutivo comenzara a ejecutar el presupuesto.
Cuatro condiciones para que el gasto no programado sea legal
La Corte estableció cuatro requisitos para que las asignaciones no programadas sean constitucionales. En conjunto, exigen que el Congreso defina el gasto de contingencia de manera específica y condicionada, y que este sea coherente con el plan financiero del Gobierno.
- Sin partidas globales: Las asignaciones no programadas no deben incluir partidas amplias que dejen sin resolver las decisiones de gasto necesarias.
- Condiciones de financiación diferenciadas: El Congreso debe distinguir claramente entre el uso de nuevos ingresos y el de ingresos adicionales procedentes de fuentes no tributarias para gastos programados y no programados.
- Prioridades de gasto: El Congreso debe establecer criterios suficientes para decidir qué gastos reciben financiación primero cuando una asignación tiene más de un fin.
- Un papel limitado para las contingencias: Las asignaciones no programadas deben ajustarse al programa fiscal nacional y mantenerse como partidas limitadas, sujetas a condiciones específicas.
El segundo requisito establece una presunción favorable al gasto programado. Por regla general, los nuevos ingresos deben destinarse a esos gastos previstos, salvo que existan razones claras y convincentes para incluirlos entre las asignaciones no programadas. La Corte señaló como posible justificación los proyectos que reciben financiación extranjera.
Las normas de priorización responden a otro problema práctico. Cuando varios fines compiten por los mismos fondos sujetos a condiciones, el Congreso debe proporcionar criterios que orienten la decisión, en lugar de dejar al Poder Ejecutivo una discrecionalidad sin límites.
El programa fiscal nacional es el plan del Gobierno para el gasto y la financiación. Exigir que las asignaciones de contingencia se ajusten a ese plan permite mantenerlas sujetas a las mismas restricciones financieras que rigen el resto del presupuesto.
Qué abarca la prohibición de 2026
Las Disposiciones Especiales 1(a) y (b) del capítulo XLIII de la GAA de 2026 no superaron esas pruebas constitucionales. La Corte determinó que otorgaban al Poder Ejecutivo una autoridad de gasto sin control, infringían los límites sobre las asignaciones totales, carecían de criterios de priorización y funcionaban parcialmente como partidas globales prohibidas.
La prohibición permanente se aplica al Senado, la Cámara de Representantes, la Oficina del secretario ejecutivo y el secretario en funciones del Departamento de Presupuesto y Gestión. Estas instituciones y autoridades tienen prohibido aplicar las dos disposiciones impugnadas.
La medida de la Corte sobre el presupuesto de 2026 se dirige a esas disposiciones específicas. Sus declaraciones sobre 2024 y 2025 se refieren a las propias leyes presupuestarias e incluyen una protección limitada para determinadas medidas ya ejecutadas.
El Congreso debe explicar sus cambios presupuestarios
La Comisión de Conferencia Bicameral también fue objeto de escrutinio por el alcance de sus facultades y los documentos que respaldaban sus decisiones. La Corte señaló que la comisión solo puede resolver diferencias reales entre las versiones de un proyecto de ley aprobadas por la Cámara de Representantes y el Senado.
La Corte no encontró documentos que registraran los debates de la comisión ni explicaran los cambios presupuestarios cuestionados. El informe no justificaba los aumentos ni las reducciones de las partidas, y la comisión no presentó documentos que respaldaran esos cambios, en contra de las normas de la Cámara de Representantes y el Senado.
Para quienes intentan seguir el destino del dinero público, esos documentos permitirían saber qué cambiaron los legisladores y por qué. El fallo establece un límite claro para la labor de conciliación de la comisión: resolver las diferencias entre ambas cámaras y documentar el proceso conforme a sus normas.
Qué ocurre con los beneficios ya entregados
La doctrina del hecho consumado se refiere a las medidas adoptadas en virtud de una ley antes de que se declarara inconstitucional. La Corte Suprema la aplicó a los presupuestos de 2024 y 2025, pero limitó la protección a los programas irreversibles cuyos beneficiarios actuaron de buena fe.
En términos sencillos, la Corte reconoció que algunos programas ya han producido efectos que no pueden deshacerse y que sus beneficiarios pueden haber confiado de buena fe en la actuación del Gobierno. Esa protección se limita a esas circunstancias y no se aplica automáticamente a todos los gastos de los dos presupuestos.
La Corte Suprema explicó por separado la situación de quienes autorizaron o ejecutaron el gasto:
«Esto no exime de responsabilidad penal, civil o administrativa a los autores, promotores o ejecutores, salvo que los tribunales competentes determinen expresamente que actuaron de buena fe».
Por tanto, corresponde a los tribunales competentes determinar si las personas involucradas actuaron de buena fe y si deben asumir responsabilidades. La explicación del fallo no identifica todos los pagos o proyectos afectados ni establece un proceso de recuperación pago por pago. Para los beneficiarios, la condición central es la protección limitada de los programas irreversibles recibidos de buena fe.
Puntos clave
- La Corte Suprema declaró inconstitucional el presupuesto de 2024 por un aumento de 449.500 millones de pesos filipinos en las asignaciones no programadas.
- El presupuesto de 2025 fue declarado inconstitucional por un aumento de 17.990 millones de pesos filipinos en el Fondo Especial para Carreteras del DPWH.
- Un aumento separado de 12.750 millones de pesos filipinos en determinadas cuentas especiales infringió el Código Administrativo.
- Se prohíbe de forma permanente aplicar dos disposiciones del presupuesto de 2026 sobre asignaciones no programadas.
- Los fondos no programados siguen siendo admisibles si cuentan con asignaciones específicas, condiciones claras para su liberación y prioridades de gasto, y son coherentes con el programa fiscal nacional.
- La protección de los programas irreversibles que beneficiaron a personas que actuaron de buena fe no exime automáticamente de responsabilidad a los funcionarios.
