PIDS pide facultades vinculantes para resolver disputas por tierras en la ley propuesta en Filipinas

La ley de uso del suelo necesita facultades para resolver disputas

El Instituto Filipino de Estudios sobre el Desarrollo (PIDS) pide al Congreso que otorgue a un organismo independiente facultades vinculantes para resolver reclamos contrapuestos sobre tierras, mientras los legisladores unifican 11 proyectos de ley nacionales sobre uso del suelo que están pendientes. Sin esas facultades, la ley propuesta podría añadir otra capa burocrática y dejar a las agencias gubernamentales sin capacidad para resolver desacuerdos sobre agricultura, vivienda, bosques, infraestructura y territorios ancestrales.

En un documento de posición del 12 de octubre, Adoracion M. Navarro, investigadora sénior del PIDS, señaló que establecer un mecanismo vinculante para resolver conflictos quizá sea el aspecto operativo más importante que el Congreso debería fortalecer. Su argumento central es que Filipinas ya cuenta con herramientas de planificación. El problema de fondo es que distintas agencias ejercen facultades superpuestas y, en ocasiones, están sujetas a leyes que las llevan a tomar decisiones incompatibles sobre un mismo terreno.

Navarro dijo que la legislación debería establecer un sistema práctico para tomar decisiones y hacerlas cumplir, en lugar de limitarse a exigir más documentos a las agencias y a las unidades de gobierno local (LGU):

«Por lo tanto, un proyecto de ley sustitutivo sólido debería convertir la nueva ley en el sistema operativo del país para resolver reclamos contrapuestos sobre tierras, en vez de crear simplemente otro plan que las agencias gubernamentales y las unidades de gobierno local (LGU) deban preparar», dijo Navarro.

La recomendación desplaza la atención de si conviene contar con un plan nacional de uso del suelo a cómo funcionaría cuando las instituciones poderosas discrepan. Un mapa puede señalar una zona para la agricultura, la conservación o el desarrollo. Aun así, alguien debe tener autoridad legal para decidir qué hacer cuando esos usos se superponen.

¿Qué cambiarían las facultades vinculantes?

Navarro propuso crear un organismo o panel nacional de adjudicación en materia de uso del suelo que pudiera emitir una determinación vinculante dentro de un plazo establecido, una vez agotadas la conciliación técnica y la mediación. La conciliación técnica consistiría en revisar mapas, registros y las posiciones de las agencias; la mediación buscaría alcanzar un acuerdo. La adjudicación permitiría emitir una decisión exigible cuando esos esfuerzos no logren resolver la disputa.

La comisión propuesta tendría responsabilidades diferenciadas en materia de políticas y planificación, mediación y conciliación técnica, y adjudicación vinculante. Esa división daría a la institución un papel que iría más allá de convocar a las agencias y pedirles que cooperen.

Navarro advirtió que, si sus facultades no se definen con claridad, un nuevo consejo o comisión podría limitarse a organizar reuniones, redactar memorandos y recomendaciones, y negociar acuerdos, sin llegar a una conclusión definitiva. Por ello, su propuesta aborda el punto en que la coordinación deja de funcionar: cuando una agencia u otra parte se niega a aceptar una solución común.

El documento de posición pide que las decisiones se tomen dentro de un plazo establecido, pero las recomendaciones descritas aquí no especifican su duración. El Congreso tendría que determinar las facultades y los procedimientos del organismo en la legislación.

Por qué el comité actual no es suficiente

El PIDS ya había identificado esta brecha en materia de cumplimiento en su comunicado de febrero de 2024. Publicado el 26 de febrero, explicaba que el Comité Nacional de Uso del Suelo carece de facultades de cumplimiento y tiene dificultades para imponer sanciones a las partes que no respetan los acuerdos.

En su investigación de diciembre de 2023, Navarro describió el comité como un organismo creado mediante una disposición ejecutiva del Consejo de la Autoridad Nacional de Economía y Desarrollo. Sus facultades limitadas hicieron que algunos desacuerdos tuvieran que elevarse al presidente.

Una disputa de 2016 ilustra lo que está en juego. El Departamento de Reforma Agraria propuso una moratoria general sobre la conversión del uso del suelo y preparó una orden ejecutiva para la firma presidencial. Los responsables económicos se opusieron a la medida en un momento en que se necesitaban terrenos para grandes proyectos de infraestructura y el reasentamiento de viviendas. En lugar de una prohibición general, defendieron la aprobación de una ley nacional de uso del suelo y la aplicación estricta de las regulaciones.

El desacuerdo enfrentó prioridades públicas contrapuestas: proteger las tierras agrícolas y, a la vez, disponer de espacio para viviendas e infraestructura. Un mecanismo vinculante daría a estas disputas una vía establecida para llegar a una decisión, en lugar de exigir repetidamente la intervención de las más altas instancias del gobierno.

¿Qué conflictos sobre tierras abordaría la ley?

Las agencias gubernamentales supervisan la agricultura, los recursos naturales, la vivienda, la infraestructura, los territorios ancestrales y la planificación local con mandatos legales diferentes. Navarro señaló varios conflictos recurrentes: tierras agrícolas frente a la expansión urbana, minería frente a bosques o cuencas hidrográficas, e infraestructura frente a áreas protegidas.

Los territorios ancestrales pueden superponerse con reservas gubernamentales. Las agencias nacionales pueden reclamar autoridad sobre un mismo lugar, mientras que gobiernos locales vecinos pueden adoptar normas de zonificación incompatibles. Los distintos instrumentos de tenencia de la tierra, es decir, los documentos que establecen los derechos de propiedad, ocupación o uso del suelo, también pueden abarcar una misma zona.

Navarro pidió que la nueva ley conciliara explícitamente su marco con las leyes que regulan los gobiernos locales, la reforma agraria, los territorios ancestrales, las áreas protegidas, la minería, la pesca, la silvicultura, la vivienda, la recuperación de terrenos, la infraestructura y las zonas económicas.

Advirtió que los conflictos legales centrales no deberían dejarse en manos de las normas y regulaciones de aplicación, pues estas:

«no pueden resolver de manera segura conflictos fundamentales entre leyes de igual rango».

Por tanto, el Congreso tendría que resolver en la propia ley la relación entre mandatos legales contrapuestos. Las normas de aplicación explican cómo las agencias ejecutan la legislación; las decisiones difíciles sobre facultades legales en conflicto deben figurar en la ley que aprueben los legisladores.

Qué revelan los registros de riego sobre la conversión de tierras

Las cifras de la Autoridad Nacional de Riego (NIA) citadas en el estudio completo del PIDS registraron que, entre 2012 y 2022, se convirtieron 620.399,46 hectáreas de zonas de servicio de riego a usos no agrícolas. La región de Luzón Central registró el mayor total regional, con 111.079,46 hectáreas.

La cifra de Luzón Central representa alrededor del 17,9 % del total nacional citado para ese período, cálculo que resulta de dividir 111.079,46 entre 620.399,46. Por tanto, a la región le correspondió casi una de cada seis hectáreas registradas en el país.

El estudio también señaló que, durante esos años, las tierras convertidas representaron entre el 3,38 % y el 3,93 % anual de la superficie bruta de las zonas de servicio de riego. Estas cifras cuantifican una tensión central de las políticas públicas: las tierras atendidas por infraestructura de riego también pueden atraer demanda para viviendas, fábricas, desarrollos comerciales y otros usos.

Las cifras no cuantifican cuántas de las conversiones registradas fueron legales. El estudio de Navarro identificó una brecha en el seguimiento nacional de la conversión ilegal y prematura de tierras agrícolas, mientras que la función de la NIA se refiere al riego, no a la aprobación de solicitudes de conversión.

Esta falta de información importa para la aplicación de la ley. Las autoridades necesitan saber dónde ha cambiado el uso del suelo y si se obtuvieron las autorizaciones necesarias. La atención que propone Navarro a los datos compartidos y la rendición de cuentas respondería a esa necesidad práctica, junto con las facultades para resolver disputas.

Mindanao del Norte ofrece un ejemplo de cartografía

Mindanao del Norte, o Región X, ha probado un enfoque para identificar reclamos superpuestos. En 2020, la oficina regional de la Autoridad Nacional de Economía y Desarrollo puso en marcha un Comité Interinstitucional para la Resolución de Conflictos sobre Reclamos de Tenencia.

La región enfrentaba conflictos de larga data relacionados con certificados de territorios ancestrales, beneficiarios de la reforma agraria y administradores de reservas militares. Un mecanismo anterior, establecido en virtud de la Orden Administrativa Conjunta n.º 01-12, incluía a los departamentos de Medio Ambiente y Reforma Agraria, la Autoridad de Registro de Tierras y la Comisión Nacional de Pueblos Indígenas (NCIP). Finalmente, la presidencia de la NCIP se retiró de ese mecanismo; representantes regionales de la NCIP participaron en el nuevo comité regional.

Los integrantes del comité acordaron preparar una base de datos geoespaciales común llamada One Map. Esta reúne títulos y otros documentos de tenencia en un mapa compartido para que las autoridades puedan identificar dónde se superponen derechos y reclamos. También acordaron utilizarla como base para futuras decisiones sobre el uso y la clasificación del suelo en la región.

La versión de 2023 mostraba alrededor de 186.000 reclamos de tenencia en conflicto. El comité acordó que el mapa debía actualizarse a medida que los reclamos cambiaran con el tiempo. Su trabajo muestra por qué los registros compartidos y las facultades decisorias deben funcionar juntos: las agencias primero necesitan una imagen común del territorio antes de poder resolver los reclamos contrapuestos sobre este.

Las deficiencias de la planificación local ponen a prueba la financiación

Las cifras del Departamento de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano citadas en el documento de posición del 12 de octubre muestran la magnitud de la tarea de planificación local. Al 31 de agosto, se habían actualizado 670 planes integrales de uso del suelo (CLUP), 807 debían actualizarse, 119 vencerían en 2027 y 40 unidades de gobierno local (LGU) no tenían un CLUP.

Un CLUP establece el patrón de uso del suelo que prevé un gobierno local, incluidas las zonas donde debería haber desarrollo y protección. Los 807 planes pendientes de actualización superaban en 137 a los 670 planes ya actualizados. Por tanto, exigir estos planes mediante una nueva ley se sumaría a una carga de trabajo ya considerable.

Los planes provinciales de desarrollo y estructura física también presentaban deficiencias. El documento enumeraba 32 aprobados, seis adoptados, 33 en proceso de actualización y cinco provincias sin plan. Los planes provinciales ofrecen un marco espacial más amplio para municipios y ciudades.

Navarro propuso crear un fondo nacional específico para la planificación y la gobernanza del uso del suelo durante los primeros años de aplicación. Este financiaría la preparación de planes, los sistemas de información geográfica, la integración de datos catastrales, la cartografía de riesgos climáticos, el personal técnico, las auditorías independientes y la aplicación de la ley. Los datos catastrales identifican las parcelas y sus límites; los sistemas de información geográfica permiten comparar esos registros con otra información cartográfica.

El fondo asignaría una parte de los recursos según las necesidades y la capacidad, en lugar de repartir el dinero por igual entre las LGU. Ese enfoque dirigiría el apoyo a los municipios más pobres, con menos personal, registros menos completos o menos equipos para aplicar la ley.

¿Qué grado de independencia tendría el nuevo organismo?

Navarro advirtió que la institución debe poder resistir las presiones de agencias gubernamentales, funcionarios locales e intereses privados con influencia política. Las decisiones de convertir tierras agrícolas en terrenos residenciales, comerciales, industriales o para infraestructura pueden generar grandes beneficios privados.

Esto crea riesgos de especulación inmobiliaria, rezonificación oportunista y captura regulatoria, que ocurre cuando un organismo regulador sirve a los intereses de quienes debería supervisar. Las facultades vinculantes tendrían poco valor práctico si las partes poderosas pudieran anular a la institución que las ejerce.

Navarro sugirió crear una comisión integrada por profesionales cualificados, cuyo presidente o comisionado principal sería nombrado por el presidente, tendría rango ministerial y ocuparía el cargo por un período fijo. El rango ministerial daría a sus dirigentes peso en sus relaciones con los principales departamentos, mientras que un período fijo buscaría reforzar su independencia.

Los gobiernos locales conservarían un papel central. El comunicado del PIDS de febrero de 2024 sostenía que un marco nacional podría fortalecer la toma de decisiones locales y dar mayor coherencia a las políticas de uso del suelo. También pedía mejorar las capacidades técnicas de las LGU y contar con la participación de gobiernos locales, empresas y sociedad civil.

El desafío de diseño es, por tanto, tanto nacional como local: una comisión necesita autoridad suficiente para resolver conflictos, mientras que los municipios y las provincias necesitan personal, registros y financiación para aplicar las decisiones resultantes.

Una larga campaña llega a una pregunta de diseño más precisa

El documento de debate de diciembre de 2023 de Navarro, DP 2023-40, se publicó el 28 de diciembre de 2023. Describía como casi treintañera la campaña a favor de una ley nacional de uso del suelo. Sus conclusiones se basaban en investigaciones sobre uso del suelo, pruebas de fallas de gobernanza, grupos focales con partes interesadas y entrevistas con informantes clave.

La investigación pidió un trabajo interdisciplinario y pruebas actualizadas para explicar la necesidad de la legislación. Las decisiones sobre el suelo involucran al mismo tiempo derechos legales, oportunidades económicas, producción de alimentos, protección ambiental y necesidades comunitarias. Los principales acontecimientos abarcan varios años:

• 2012-2022: los registros de la NIA citados por el PIDS registraron que se convirtieron 620.399,46 hectáreas de zonas de servicio de riego a usos no agrícolas.
• 2016: los responsables económicos se opusieron a la moratoria general sobre la conversión propuesta por el departamento de reforma agraria.
• 2020: Mindanao del Norte estableció un comité regional para abordar reclamos de tenencia en conflicto.
• 2023: el One Map regional registró alrededor de 186.000 reclamos en conflicto; en diciembre, el PIDS publicó el documento de debate de Navarro.
• Febrero de 2024: el PIDS pidió públicamente aprobar una ley nacional de uso del suelo y reforzar las capacidades técnicas locales.

El documento de posición del 12 de octubre incorpora esa investigación anterior al diseño de los 11 proyectos de ley pendientes. Navarro dijo que, en general, las iniciativas coinciden en proteger las tierras agrícolas, los bosques, las cuencas hidrográficas y los territorios ancestrales, integrar la planificación nacional y local, y preservar el papel de las LGU.

Su recomendación es convertir esos objetivos comunes en un sistema de gobernanza exigible. El Congreso tendría que combinar facultades legales claras, una vía para resolver disputas, registros fiables de tierras y financiación para la aplicación. El valor práctico de la ley propuesta dependería de que las agencias y los gobiernos locales pudieran ejecutar las decisiones cuando chocaran reclamos contrapuestos.

Puntos clave

• El PIDS quiere que una ley nacional de uso del suelo otorgue a un organismo independiente facultades vinculantes para resolver disputas cuando fracase la mediación.
• El Congreso está unificando 11 proyectos de ley con objetivos ampliamente compartidos de protección del suelo y planificación coordinada.
• Navarro afirma que la ley debe conciliar mandatos legales contrapuestos, en lugar de dejar los conflictos fundamentales en manos de las normas de aplicación.
• Entre las cifras de planificación local figuran 807 CLUP pendientes de actualización y 40 LGU sin un CLUP.
• Un fondo propuesto para la aplicación respaldaría la cartografía, el personal técnico, la planificación, las auditorías y el cumplimiento, con asignaciones que en parte se basarían en las necesidades locales.
• La independencia, las facultades decisorias y la financiación de la comisión son elementos centrales de las recomendaciones del PIDS.