La 27.ª enmienda de Pakistán sitúa a Asim Munir en la cúspide del poder

Un reinicio constitucional que empodera al jefe del ejército

Pakistán ha entrado en una nueva etapa en el equilibrio entre el poder civil y el militar. Una amplia enmienda constitucional, denominada vigesimoséptima, eleva al mariscal de campo Asim Munir al mando de las tres ramas de las Fuerzas Armadas, le concede inmunidad vitalicia frente a procesos penales y reconfigura los niveles más altos del poder judicial. Los partidarios del Gobierno presentan los cambios como una modernización para un país situado en un vecindario complejo, donde se considera que una coordinación militar rápida y un sistema judicial más ágil son fundamentales. Críticos de todo el espectro político y del ámbito jurídico afirman que la medida afianza la primacía militar a expensas de las instituciones electas. La reforma también ha suscitado preocupación entre responsables internacionales de derechos humanos, que advierten de riesgos para la rendición de cuentas y la independencia judicial.

En el centro de la reforma está un nuevo cargo, el de jefe de las Fuerzas de Defensa, que ocupará el jefe del ejército en funciones. Esto otorga a Munir autoridad formal sobre el ejército, la marina y la fuerza aérea. El cargo sustituye el esquema tradicional, en el que los jefes del ejército, la fuerza aérea y la marina tenían un rango aproximadamente equivalente y un presidente separado del Estado Mayor Conjunto actuaba como coordinador. La enmienda también concede rango y privilegios vitalicios a los oficiales que asciendan a la categoría de cinco estrellas, que ahora incluye a Munir. Reinicia su mandato mediante el nuevo cargo e incorpora protecciones que hacen mucho más difícil destituirlo que a los dirigentes civiles.

El poder judicial afronta una reorganización fundamental. Un Tribunal Constitucional Federal asumirá la jurisdicción constitucional, una facultad que durante mucho tiempo ha correspondido al Tribunal Supremo. El presidente nombrará a los jueces del nuevo tribunal, inicialmente por recomendación del primer ministro, antes de que una comisión con una fuerte presencia del poder ejecutivo y legislativo adquiera un papel más amplio. Varios magistrados del Tribunal Supremo dimitieron en protesta y sostuvieron que la medida debilita el único contrapeso que queda al poder ejecutivo. Abogados afirman que las nuevas disposiciones que permiten trasladar a jueces sin su consentimiento podrían inhibir la toma de decisiones independientes.

Qué cambia la vigesimoséptima enmienda en la cadena de mando militar

La enmienda crea un mando unificado bajo el jefe de las Fuerzas de Defensa, un cargo que subordina los mandos aéreo y naval al jefe del ejército. Se elimina el cargo de presidente del Estado Mayor Conjunto. Los oficiales de cinco estrellas conservan de por vida el rango, el uniforme y los privilegios, y reciben amplia inmunidad frente a procesos penales incluso después de dejar el servicio activo. Munir, ascendido a mariscal de campo tras los breves enfrentamientos armados de Pakistán con India en mayo, es el beneficiario inmediato. El nuevo esquema puede reiniciar su mandato y abrirle un nuevo periodo de cinco años, hasta 2030, lo que lo situaría en posición de influir en la política nacional hasta bien entrado el próximo ciclo electoral.

Por qué importa para la supervisión nuclear

También cambia la estructura de mando nuclear de Pakistán. La enmienda establece el cargo de comandante del Mando Estratégico Nacional, responsable del arsenal atómico y de las fuerzas estratégicas. El comandante será nombrado entre los miembros del ejército, lo que refuerza la primacía del jefe del ejército en la toma de decisiones nucleares. Sus defensores sostienen que la guerra moderna exige un mando integrado de las fuerzas terrestres, marítimas, aéreas y estratégicas. Los críticos temen que concentrar el control en un solo cargo reduzca los controles internos que antes existían entre las distintas ramas y los supervisores civiles.

Reforma judicial y nuevo tribunal constitucional

El nuevo Tribunal Constitucional Federal estará por encima del Tribunal Supremo en cuestiones constitucionales y disputas entre gobiernos. El Tribunal Supremo se ocupará principalmente de asuntos penales y civiles y actuará como instancia de apelación. Funcionarios del Gobierno afirman que la separación de funciones reducirá los casos pendientes y agilizará la justicia. Abogados y jueces responden que cambiar quién nombra y traslada a los jueces puede abrir la puerta a la influencia del poder ejecutivo en casos delicados, desde disputas electorales hasta la rendición de cuentas militar. Dos jueces del Tribunal Supremo dimitieron tras la firma de la enmienda y alegaron amenazas a la independencia judicial. Organizaciones jurídicas afirman que ahora se puede reasignar a los jueces sin su consentimiento, un cambio que puede utilizarse para presionarlos.

Salahuddin Ahmed, destacado jurista constitucional, advirtió que situar un tribunal designado políticamente por encima del Tribunal Supremo acaba con una garantía difícil de conquistar.

Destruye por completo cualquier noción de independencia del poder judicial en Pakistán y encamina al país hacia una dictadura vitalicia.

El debate sobre las competencias del tribunal también se cruza con el alcance de la inmunidad. El texto concede inmunidad absoluta frente a procesos penales de por vida a los oficiales de cinco estrellas. Juristas señalan que esta protección parece más amplia que la del presidente y podría neutralizar disposiciones que antes disuadían de acciones inconstitucionales.

Cómo se aprobó la medida a toda velocidad en el Parlamento

El proceso desde la aprobación del gabinete hasta la sanción presidencial fue inusualmente rápido. El gabinete aprobó el proyecto a comienzos de noviembre. Se presentó en el Senado durante un fin de semana y se aprobó en cuestión de horas, después de que la mayoría de los legisladores de la oposición abandonaran la sesión. La Asamblea Nacional lo respaldó dos días después por mayoría de dos tercios, el umbral requerido para modificar la Constitución. Solo un puñado de miembros votó en contra. El presidente lo firmó poco después y completó el proceso. La mayor fuerza opositora de Pakistán, el Movimiento por la Justicia de Pakistán (Pakistan Tehreek-e-Insaf) del ex primer ministro encarcelado Imran Khan, boicoteó la votación. La rapidez de la aprobación, el debate limitado y la falta de consultas amplias con la comunidad jurídica intensificaron las críticas de que el proceso dejó de lado el escrutinio público.

Para muchos analistas, la premura reflejó la dependencia de la coalición gobernante del respaldo militar. Organizaciones de la sociedad civil calificaron el proyecto de golpe constitucional. Los aliados del Gobierno insistieron en que el Parlamento había atendido una necesidad de seguridad nacional y prometieron presentar legislación complementaria para regular los nombramientos y los procedimientos del nuevo tribunal.

Los partidarios hablan de modernización; los críticos, de un funeral para la democracia

Funcionarios defienden los cambios como una reforma largamente pendiente. Citan las lecciones de los enfrentamientos con India en mayo para sostener que un mando unificado evitaría duplicaciones entre las distintas ramas y agilizaría la respuesta. Añaden que los casos constitucionales han monopolizado la agenda del Tribunal Supremo y retrasado la justicia ordinaria para ciudadanos y empresas. El Ministerio de Información ha dicho que las enmiendas buscan mejorar la gobernanza, reforzar la coordinación entre el Gobierno federal y las provincias y mejorar la capacidad de defensa.

El Gobierno de Pakistán rechazó una advertencia del alto comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos, Volker Türk, quien afirmó que la enmienda se aprobó con premura y socava la independencia judicial. En una respuesta oficial, Islamabad presentó el debate como un asunto legislativo interno.

Toda legislación y enmienda constitucional son competencia exclusiva de los representantes electos de Pakistán.

Académicos y abogados expresaron una preocupación más profunda por la concentración de autoridad en un cargo no electo. Aqil Shah, profesor asociado adjunto de la Universidad de Georgetown y autor de un estudio sobre la política militar en Pakistán, afirmó que el paquete consolida el poder del jefe del ejército dentro del orden constitucional.

La inmunidad concedida convierte en una burla el principio de supremacía civil, al situarlo por encima de toda crítica. Debilita considerablemente el único contrapeso que queda al poder ejecutivo.

Defensores de los derechos humanos añaden que la inmunidad vitalicia para el mariscal de campo y una mayor influencia del poder ejecutivo en los nombramientos judiciales sientan un precedente que debilita la rendición de cuentas en todo el Estado, no solo en las Fuerzas Armadas.

El ascenso de Munir, del conflicto de mayo al rango de cinco estrellas

La posición de Asim Munir ha ido fortaleciéndose desde que asumió como jefe del ejército a finales de 2022. Su estima pública aumentó tras los enfrentamientos fronterizos con India en mayo, cuando el aparato de seguridad de Pakistán se atribuyó una victoria táctica. Poco después, Munir recibió su quinta estrella, con lo que se recuperó un rango de enorme influencia en la cultura política de Pakistán. La nueva enmienda convierte ese rango, antes honorífico, en un cargo constitucional con privilegios vitalicios, lo que consolida su centralidad en la estructura de mando del Estado.

Munir también ha cultivado un perfil internacional. Se reunió dos veces en la Casa Blanca con el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, un nivel de acceso inusual para un jefe militar en funciones. El Gobierno le atribuye un papel en la conclusión de un pacto de defensa con Arabia Saudita, que puso fin a un periodo de distanciamiento diplomático y abrió las puertas a la cooperación militar y económica. Se ha presentado como defensor de la soberanía nacional y garante del orden interno. Sus admiradores afirman que este prestigio ayuda a Pakistán a conseguir apoyo en una región convulsa. Sus detractores temen que difumine la línea entre la gestión del Estado por parte de autoridades electas y el liderazgo militar.

Presión sobre la oposición y represión más amplia

La enmienda llega en medio de una presión sostenida sobre la oposición. Imran Khan lleva más de dos años en prisión y afronta múltiples causas. Muchos altos cargos de su partido siguen detenidos. Los servicios de seguridad han impulsado causas contra oficiales considerados implicados en política. En una medida inusual, un tribunal militar condenó al exjefe de los servicios de inteligencia, el teniente general Faiz Hameed, a 14 años por corrupción, injerencia política y abuso de autoridad. El fallo señaló una reorganización interna que consolidó el mando bajo Munir y apartó a rivales.

Con el nuevo tribunal constitucional en funcionamiento y el papel tradicional del Tribunal Supremo en la interpretación constitucional reducido, es probable que los casos políticamente delicados se juzguen en una instancia más próxima al poder ejecutivo. Dirigentes de la oposición afirman que esto inclinará el terreno electoral y limitará las vías para impugnar detenciones o proscripciones.

Riesgos regionales y económicos

Los rivales regionales han aprovechado los cambios. En las Naciones Unidas, el representante de India criticó que Pakistán concediera inmunidad vitalicia a Munir mientras encarcelaba a un ex primer ministro y aprovechó la ocasión para defender la posición de su país sobre Cachemira. Las tensiones con Afganistán también han aumentado por la presencia al otro lado de la frontera de dirigentes talibanes paquistaníes. Los separatistas baluches siguen activos y la violencia en Jaiber Pastunjuá ha aumentado. Munir ha adoptado una postura pública más dura, ha advertido a los grupos insurgentes y ha instado a Kabul a actuar o afrontar respuestas decisivas. Con un mayor control central de las Fuerzas Armadas y del mando nuclear de Pakistán, las decisiones políticas en futuras crisis podrían inclinarse por opciones de seguridad más contundentes, a menos que los civiles recuperen espacio en la toma de decisiones.

En el plano económico, Pakistán sigue lidiando con un crecimiento bajo, una financiación externa limitada y programas reiterados del Fondo Monetario Internacional. Los inversores buscan previsibilidad en las políticas y respeto al Estado de derecho. Algunos ven estabilidad a corto plazo en un Estado más centralizado. Otros temen que el debilitamiento de las instituciones y la limitación del control judicial aumenten los riesgos de gobernanza y desalienten la inversión. En ocasiones, los gobernantes militares de Pakistán han logrado imponer orden a corto plazo, pero han tenido dificultades cuando se intensifican las presiones económicas. La historia sugiere que la concentración prolongada del poder provoca una reacción política si no mejoran las condiciones de vida.

Qué controles y contrapesos quedan

El sistema de Pakistán ha combinado durante mucho tiempo gabinetes civiles con un poderoso aparato de seguridad, un modelo al que a menudo se denomina régimen híbrido. La enmienda inclina aún más ese equilibrio. El jefe de las Fuerzas de Defensa está por encima de los jefes de las distintas ramas y, como oficial de cinco estrellas, goza de una inmunidad que hace imposible exigirle responsabilidades ante los tribunales. La única vía para destituirlo es política. El Parlamento tendría que alcanzar un umbral elevado para apartarlo, mientras que un primer ministro puede ser destituido por mayoría simple. Esta asimetría da al jefe del ejército una permanencia en el cargo que no tienen los dirigentes electos.

El cambio también podría afectar las relaciones entre las distintas ramas. Los oficiales de la marina y la fuerza aérea pierden peso frente al ejército, lo que podría generar tensiones si los ascensos y las decisiones de adquisición de material se centran aún más en el ejército. La nueva estructura judicial podría limitar las vías legales para que oficiales o civiles disidentes impugnen decisiones. Revertirla sería difícil sin un amplio consenso político, que no existe. Por ahora, la enmienda formaliza lo que muchos paquistaníes han creído durante mucho tiempo: que la autoridad última reside en el liderazgo militar y no en los políticos electos.

Puntos clave

• La vigesimoséptima enmienda eleva a Asim Munir al cargo de jefe de las Fuerzas de Defensa y le da el mando del ejército, la marina y la fuerza aérea.
• Los oficiales de cinco estrellas, incluido Munir, reciben inmunidad vitalicia frente a procesos penales y conservan de por vida el rango y sus privilegios.
• Un nuevo Tribunal Constitucional Federal se ocupará de las cuestiones constitucionales, reducirá el papel del Tribunal Supremo y ha provocado protestas de jueces y abogados.
• El proyecto avanzó rápidamente por el Parlamento y obtuvo una mayoría de dos tercios después de que los legisladores de la oposición boicotearan las sesiones.
• Funcionarios del Gobierno afirman que los cambios modernizan las estructuras de mando y reducen los casos pendientes en los tribunales; los críticos advierten de un avance hacia la autocracia.
• La influencia de Munir creció tras los enfrentamientos con India y su ascenso a mariscal de campo, además de sus contactos de alto nivel con Washington y Riad.
• Dirigentes de la oposición, incluido Imran Khan, siguen encarcelados, y un exjefe de los servicios de inteligencia fue condenado en un inusual proceso ante un tribunal militar.
• Persisten las tensiones regionales con India y Afganistán, las insurgencias siguen activas y las dificultades económicas podrían poner a prueba la durabilidad del control centralizado.