China endurece las medidas contra la exclusión del seguro social: qué implica la nueva prohibición para los trabajadores, las empresas y el futuro del bienestar social

La nueva prohibición del seguro social en China: un punto de inflexión para los trabajadores y las empresas

China se prepara para aplicar, a partir del 1 de septiembre, una prohibición de gran alcance contra los acuerdos informales que permiten a trabajadores y empleadores eludir los pagos obligatorios al seguro social. La medida, anunciada por el Tribunal Popular Supremo, marca un momento decisivo en los esfuerzos del país por reforzar su sistema de bienestar social y afrontar los desafíos inminentes de una población envejecida. Durante años, millones de trabajadores con los salarios más bajos de China han optado por recibir más dinero neto a corto plazo en lugar de contar con prestaciones futuras; algunos incluso han firmado contratos para renunciar a su derecho al seguro social. Ahora, esos acuerdos serán explícitamente ilegales: el tribunal ha declarado que los empleadores que ofrecen incentivos en efectivo en lugar de seguro están infringiendo la ley.

El objetivo declarado del gobierno es reforzar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de bienestar social de China, que ya cubre a más de mil millones de personas, y proteger a la población, cuyo envejecimiento avanza rápidamente. Sin embargo, la nueva política está generando preocupación entre los trabajadores de bajos ingresos, los propietarios de pequeñas empresas y los analistas económicos, que advierten que el impacto inmediato podría ser difícil de soportar para quienes tienen menos recursos.

¿Por qué es tan importante el seguro social en China?

En China, el seguro social es un término amplio que abarca las pensiones, el seguro médico, el seguro de desempleo, el seguro contra accidentes laborales y el seguro de maternidad. Estos programas están concebidos para ofrecer una red de protección a los trabajadores en la vejez, durante una enfermedad o si pierden el empleo. El sistema se financia con aportes de empleadores y empleados. Las tasas varían según la ciudad, pero suelen representar alrededor del 10% del ingreso bruto de los trabajadores y el 25% en el caso de los empleadores, niveles elevados según los estándares internacionales.

Para muchos trabajadores de bajos ingresos y pequeñas empresas, estos aportes representan una carga económica considerable. Los propios empleados destinan casi el 12% de su salario mensual al seguro social, y el límite salarial mínimo usado para calcular los aportes puede generar desigualdad: quienes ganan menos que el mínimo deben aportar sobre la base de una cantidad mayor, lo que aumenta la carga para quienes menos ganan.

Por lo general, los empleados urbanos tienen acceso a prestaciones más completas, mientras que los residentes rurales y los trabajadores del sector informal suelen contar con una cobertura más limitada. A finales de 2023, la pensión mensual media de un empleado urbano jubilado era de 3.700 yuanes, frente a apenas 223 yuanes para los residentes rurales, una clara muestra de la brecha entre las zonas urbanas y rurales del sistema de bienestar social de China.

¿Qué motivó las medidas contra quienes eluden los aportes?

La nueva prohibición llega cuando China afronta una presión cada vez mayor sobre sus sistemas de pensiones y atención médica. La población del país envejece rápidamente: en 2024, había alrededor de 310 millones de personas mayores de 60 años, cerca del 22% de la población. Se prevé que para 2050 esa cifra supere los 500 millones. Este cambio demográfico implica que una fuerza laboral cada vez menor deberá sostener a un número creciente de jubilados, lo que plantea preguntas urgentes sobre la sostenibilidad del sistema de seguridad social.

Durante años, la aplicación poco estricta de las normas y la generalización de acuerdos informales permitieron a empresas y trabajadores eludir los pagos al seguro social. Según una encuesta de 2024 de IndexBox, solo el 28,4% de más de 6.000 empresas cumplía plenamente las normas sobre seguro social. Los datos oficiales muestran que apenas 387 millones de empleados, alrededor de la mitad de la fuerza laboral, aportan al sistema de pensiones urbanas. El fallo del Tribunal Popular Supremo busca cerrar estas lagunas, reponer los fondos de pensiones agotados y sentar las bases de un sistema de bienestar social más sólido mientras China avanza hacia un modelo económico impulsado por el consumo.

Sin embargo, la medida llega en un momento delicado. Muchas pequeñas empresas aún se recuperan de las crisis económicas provocadas por la pandemia de COVID-19 y de las continuas tensiones comerciales. Algunas fábricas, afectadas por el aumento de los aranceles estadounidenses, ya han respondido despidiendo a empleados de tiempo completo y volviéndolos a contratar como trabajadores jornaleros para evitar los pagos al seguro. La aplicación de las nuevas normas podría llevar a más empresas al límite; Societe Generale estima que el cumplimiento pleno podría costar a las empresas y los consumidores alrededor del 1% del PIB.

¿Cómo afectará la prohibición a los trabajadores de bajos ingresos y a las pequeñas empresas?

Para los trabajadores de bajos ingresos, la nueva política plantea una disyuntiva difícil. Por un lado, los aportes obligatorios al seguro social reducen el dinero que reciben a corto plazo. Por otro, ofrecen la promesa de una mayor protección en la vejez, durante una enfermedad o si pierden el empleo. Sin embargo, el diseño del sistema puede ser regresivo: los trabajadores que ganan menos que el límite salarial mínimo deben aportar como si ganaran más, lo que impone una carga desproporcionada a los empleados más pobres.

Los propietarios de pequeñas empresas, que ya operan con márgenes reducidos, están especialmente preocupados. Un dueño de restaurante entrevistado por IndexBox señaló que los nuevos costos consumirían la mayor parte de sus ganancias anuales antes de impuestos y dejarían a su negocio en una situación frágil. Algunos temen que el aumento de los costos laborales los obligue a despedir personal, reducir salarios o incluso cerrar por completo. Como dijo un analista a Reuters: «Para muchas pequeñas empresas, esto podría ser una cuestión de vida o muerte».

También preocupa que una aplicación más estricta de las normas lleve a más empleos al sector informal, pues las empresas podrían contratar trabajadores sin registrarlos para evitar los nuevos requisitos. Esto podría socavar el objetivo mismo de ampliar la base de cotizantes al seguro social y mejorar la cobertura de los grupos vulnerables.

La brecha entre las zonas urbanas y rurales y el papel del sistema hukou

Uno de los desafíos más persistentes del sistema de seguro social de China es la brecha entre las zonas urbanas y rurales, reforzada por el sistema hukou (registro de hogares). Establecido en 1958, el sistema hukou fue concebido para controlar la movilidad laboral y garantizar el bienestar básico de los residentes urbanos. Las prestaciones están vinculadas al lugar de registro, por lo que los migrantes rurales que trabajan en las ciudades suelen carecer de acceso a los mismos programas de seguro social que los residentes urbanos.

Reformas recientes en ciudades como Chongqing han flexibilizado las restricciones del hukou y han permitido que millones de migrantes rurales obtengan un hukou urbano y accedan a una mayor protección social. Los estudios muestran que estas reformas pueden fortalecer considerablemente la capacidad de los hogares rurales para afrontar dificultades, aumentar sus ingresos y mejorar su acceso a los servicios financieros formales. Sin embargo, la cobertura de los trabajadores migrantes y de los empleados del sector informal sigue siendo irregular, y la complejidad del sistema continúa creando barreras para la participación universal.

Integración del seguro médico y trabajadores migrantes

Los esfuerzos por integrar los sistemas de seguro médico urbanos y rurales han dado resultados prometedores. Una investigación publicada en Frontiers concluyó que la integración del Seguro Médico para Residentes Urbanos y Rurales (URRMI, por sus siglas en inglés) mejoró significativamente la calidad del empleo de los trabajadores migrantes de zonas rurales a urbanas, sobre todo en cuanto a salarios, cobertura de protección social y estabilidad laboral. Los efectos fueron más marcados entre los trabajadores de mayor edad y en las regiones con una elevada proporción de empleo en el sector primario. Estos resultados indican que una mayor integración y nuevas reformas podrían ayudar a reducir la brecha entre las zonas urbanas y rurales en la cobertura del seguro social.

Impactos en la salud y la economía: ¿qué muestran las pruebas?

Las investigaciones empíricas sobre el impacto de las reformas del seguro social en China ofrecen resultados diversos. Un estudio publicado en BMC Public Health concluyó que la participación en los programas rurales de pensiones y seguro médico se asociaba modestamente con mejores resultados de salud en determinados grupos de edad e ingresos, aunque el efecto general era limitado. Otro estudio, que evaluó la aplicación de la reforma de pagos basada en los Grupos Relacionados por el Diagnóstico (DRG, por sus siglas en inglés), concluyó que, si bien se redujeron los gastos en medicamentos de los pacientes mayores, aumentaron los gastos de bolsillo, lo que trasladó la carga financiera del seguro público a las personas. Esto pone de relieve el riesgo de que las reformas destinadas a mejorar la eficiencia agraven inadvertidamente las dificultades económicas de los grupos vulnerables.

Las comparaciones internacionales también ofrecen lecciones valiosas. Una investigación de la Oficina Nacional de Investigación Económica de Estados Unidos muestra que las reformas de la seguridad social en otros países, por lo general, han aumentado la participación laboral de los trabajadores mayores al reducir el impuesto implícito sobre el trabajo a edades avanzadas. Sin embargo, la eficacia de esas reformas depende de diversos factores, como la estructura del sistema, el nivel de las prestaciones y el contexto económico general.

Percepciones públicas y confianza política

La confianza pública en el sistema de seguro social es crucial para su éxito a largo plazo. Un estudio reciente concluyó que las percepciones de equidad, tanto en las oportunidades como en los resultados, fortalecen significativamente la sensación de seguridad social de las personas, y que la confianza política actúa como un factor mediador clave. Los residentes urbanos, en particular, son más sensibles a las desigualdades percibidas en la distribución de recursos, mientras que los residentes rurales se ven más influidos por las disparidades tangibles y la cohesión comunitaria. Se recomienda a los responsables de formular políticas que institucionalicen auditorías de equidad, refuercen los mecanismos de participación y consulta, y atiendan las brechas de recursos, especialmente en las zonas rurales, para fortalecer la confianza política y la seguridad social.

Desafíos estructurales: sostenibilidad, fragmentación y presiones demográficas

El sistema de pensiones de China ha logrado avances notables y ahora cubre a más de mil millones de personas. Sin embargo, afronta importantes desafíos estructurales y demográficos. La edad legal de jubilación está entre las más bajas del mundo, pero a partir de enero de 2025 aumentará gradualmente hasta los 63 años para los hombres y entre los 55 y los 58 años para las mujeres. Aun así, la Academia China de Ciencias Sociales prevé que el sistema básico de pensiones para empleados podría quedarse sin fondos en 2035 si continúan las tendencias actuales.

Entre las principales tareas de reforma identificadas por los expertos figuran:

• Apoyar la sostenibilidad mediante una reforma de la edad de jubilación
• Mejorar el financiamiento y la gestión de los fondos
• Ampliar la cobertura para los trabajadores con modalidades laborales flexibles y los migrantes
• Eliminar las restricciones del hukou
• Desarrollar sistemas privados de pensiones

Sin embargo, el sistema sigue fragmentado, sin coordinación nacional y con objetivos contrapuestos: mantener el crecimiento económico, equilibrar los ingresos y gastos de los fondos y mejorar los niveles de protección. Medidas como aumentar las tasas de aportación o reducir las prestaciones tienen desventajas, y la confianza pública en el sistema es frágil, especialmente entre los jóvenes, que temen aportar durante años y recibir poco a cambio.

El papel del apoyo familiar

En China, el apoyo familiar ha desempeñado tradicionalmente un papel crucial en el cuidado de las personas mayores y, a menudo, ha sustituido el apoyo público durante la vejez. A medida que la población envejece y las familias se hacen más pequeñas, aumentará aún más la presión sobre los sistemas formales de seguridad social. Los responsables de formular políticas deben tener en cuenta la interacción entre los sistemas de apoyo público y privado al diseñar las reformas futuras.

Contexto general de las políticas: la articulación de los tres ámbitos médicos y la reforma del sistema de salud

Las reformas del seguro social de China forman parte de un esfuerzo más amplio para integrar la atención médica, el seguro médico y los productos farmacéuticos, una estrategia conocida como «articulación de los tres ámbitos médicos». Desde 2014, el gobierno ha dado prioridad a esta integración para mejorar la eficiencia, reducir los costos y ampliar la cobertura. Modelos locales exitosos, como el de Sanming, han demostrado que es posible ahorrar costos y mejorar el equilibrio de los fondos. Sin embargo, persisten desafíos, entre ellos la coordinación limitada entre sectores, las desigualdades entre las zonas urbanas y rurales y la necesidad de mejores sistemas de información sanitaria y de desarrollar la fuerza laboral.

Los estudios comparativos sobre reformas de la atención médica en países en desarrollo, entre ellos China, México y Vietnam, muestran que, aunque el seguro de salud social puede mejorar la protección financiera de las personas pobres, su eficacia depende del diseño de las políticas, el contexto local y una evaluación sólida. Las intervenciones por el lado de la oferta, como mejorar la calidad y la disponibilidad de los servicios de salud, son tan importantes como ampliar la cobertura del seguro.

¿Qué viene ahora? Opciones de política y camino a seguir

Mientras China se dispone a exigir los aportes obligatorios al seguro social, los responsables de formular políticas afrontan el desafío de encontrar un equilibrio delicado. Por un lado, ampliar la base de cotizantes es esencial para la sostenibilidad a largo plazo del sistema de bienestar social y para apoyar la transición del país hacia una economía impulsada por el consumo. Por otro, los costos inmediatos recaen con fuerza sobre los trabajadores y las empresas, con el riesgo de pérdida de empleos, recortes salariales y cierres de negocios.

Los expertos proponen varias opciones de política para amortiguar el impacto y mejorar la equidad:

• Aumentar los subsidios del gobierno para los trabajadores de bajos ingresos y las pequeñas empresas
• Ampliar las prestaciones por desempleo y los programas de asistencia social
• Mejorar la gestión de los fondos y la transparencia para generar confianza pública
• Promover la coordinación nacional y la integración de los sistemas fragmentados
• Continuar la reforma del hukou para garantizar la igualdad de acceso a los trabajadores migrantes
• Desarrollar sistemas privados de pensiones y fomentar la participación voluntaria

En última instancia, el éxito de las reformas del seguro social en China dependerá de la disposición del gobierno a asumir una mayor parte de la carga financiera, de la eficacia de su aplicación y de la capacidad de adaptación a las cambiantes realidades demográficas y económicas. Como señaló un asesor de políticas: «El desafío central de la reforma del bienestar social es decidir quién la paga».

En resumen

• China prohibirá a partir del 1 de septiembre los acuerdos informales para eludir los pagos obligatorios al seguro social, con el objetivo de reforzar su sistema de bienestar social ante el rápido envejecimiento de la población.
• Se prevé que la nueva política afecte con mayor intensidad a los trabajadores de bajos ingresos y a las pequeñas empresas, y hay preocupación por la pérdida de empleos, los recortes salariales y los cierres de negocios.
• Los aportes al seguro social son elevados según los estándares mundiales, y el diseño del sistema puede ser regresivo y afectar de forma desproporcionada a los trabajadores más pobres.
• La brecha entre las zonas urbanas y rurales y el sistema hukou siguen creando barreras para lograr una cobertura universal, aunque algunas reformas recientes han mejorado el acceso de ciertos trabajadores migrantes.
• Las investigaciones empíricas muestran efectos diversos de las reformas del seguro social en la salud y la economía: hay algunos resultados positivos, pero también riesgos de mayores dificultades económicas para los grupos vulnerables.
• Entre los desafíos estructurales figuran las presiones demográficas, la gestión fragmentada y la frágil confianza pública en la sostenibilidad y la equidad del sistema.
• Entre las opciones para facilitar la transición figuran aumentar los subsidios del gobierno, ampliar las prestaciones, mejorar la gestión de los fondos y continuar la reforma del hukou.
• El éxito a largo plazo de las reformas del bienestar social en China dependerá de que se equilibren la sostenibilidad, la equidad y el crecimiento económico ante un cambio demográfico sin precedentes.