Una drástica retirada de los vehículos de endeudamiento de los gobiernos locales
China afirma que el número de plataformas de financiación de los gobiernos locales cayó un 92% entre finales de marzo de 2023 y finales de septiembre de 2026, mientras las autoridades presionaban a las empresas que financiaban carreteras, viviendas y otros proyectos públicos para que abandonaran sus funciones de endeudamiento gubernamental.
Contenido
- Una drástica retirada de los vehículos de endeudamiento de los gobiernos locales
- ¿Qué implica salir de la lista de plataformas?
- Cómo funciona el canje de deuda
- Hitos y plazos
- ¿Cuánta deuda queda?
- Por qué es necesario vigilar a las antiguas plataformas
- Un modelo de endeudamiento con una larga trayectoria
- Préstamos inmobiliarios y pagos empresariales atrasados
- Crédito dirigido y apertura financiera
- Puntos clave
El informe de trabajo financiero del Consejo de Estado también registró una reducción del 79% de la deuda financiera operativa pendiente a finales de junio de 2026, en comparación con la misma referencia de marzo de 2023. El gobernador del Banco Popular de China, Pan Gongsheng, presentó el informe en nombre del Consejo de Estado ante el Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional el 3 de noviembre. Se publicó el 5 de noviembre.
Las cifras reflejan una aceleración rápida. A finales de 2025, el número de plataformas restantes ya era un 74% inferior al nivel de marzo de 2023. En septiembre de 2026, la reducción se había profundizado otros 18 puntos porcentuales. Solo durante 2024 se eliminaron más de 7.000 plataformas.
Para los gobiernos locales, los bancos y las empresas que esperan cobrar, el desafío práctico ahora consiste en convertir esta retirada administrativa en estabilidad financiera duradera. Las antiguas plataformas necesitan ingresos empresariales fiables, las autoridades locales deben gestionar sus obligaciones de pago y los prestamistas deben hacer un seguimiento de las deudas después de que las empresas abandonen la categoría de plataformas de financiación.
El informe sitúa la reforma junto a otras medidas financieras: más de 8,4 billones de yuanes en préstamos aprobados para proyectos inmobiliarios, un mecanismo de liquidez para atender facturas empresariales impagadas y apoyo crediticio específico para la agricultura, las empresas privadas y las pequeñas empresas. En conjunto, las medidas buscan aliviar varias presiones interrelacionadas sobre la economía china.
¿Qué implica salir de la lista de plataformas?
Las plataformas de financiación de los gobiernos locales son empresas creadas por autoridades locales y organismos públicos relacionados, a menudo con fondos públicos, terrenos o acciones como activos iniciales. Se endeudan para apoyar proyectos como infraestructuras de transporte, vivienda asequible, servicios sociales y protección ambiental.
Una ciudad podría recurrir a una empresa de este tipo para recaudar fondos destinados a un proyecto público cuyos beneficios lleguen a muchos residentes, pero que genere ingresos directos limitados. La empresa debe el dinero, mientras que su estrecha relación con el gobierno puede generar la expectativa de que las finanzas públicas respalden el pago.
La reforma actual de China busca retirar a estas empresas su función de financiación gubernamental. Una empresa puede salir de la lista de plataformas y seguir operando como negocio. El siguiente desafío es obtener ingresos suficientes para cubrir sus costos y pagar sus deudas, en lugar de depender de préstamos vinculados a proyectos gubernamentales.
Las dos cifras principales miden cambios distintos en fechas diferentes. El número de plataformas había caído un 92% en septiembre, mientras que la deuda financiera operativa había bajado un 79% en junio. Ambas toman marzo de 2023 como punto de partida. En un índice que comienza en 100, el número de plataformas había bajado a ocho y la deuda, a 21.
Cómo funciona el canje de deuda
El programa de sustitución de deuda de China es fundamental para la reestructuración. El plan prevé la emisión de bonos públicos por 10 billones de yuanes entre 2024 y 2028 para sustituir la deuda local oculta existente. Se entiende por deuda oculta las obligaciones de pago acumuladas fuera del marco formal de endeudamiento gubernamental, incluidos los préstamos vinculados a las plataformas de financiación.
El ministro de Finanzas, Lan Fo'an, explicó el paquete en noviembre de 2024. Uno de sus componentes elevó el límite de deuda de los gobiernos locales en 6 billones de yuanes, que se aplicarían durante tres años. Los fondos se destinaron exclusivamente a sustituir deuda oculta ya sujeta a seguimiento, con asignaciones regionales basadas en el volumen de esa deuda.
El segundo componente asignó 800.000 millones de yuanes anuales, durante cinco años, procedentes de nuevas emisiones de bonos especiales de los gobiernos locales, lo que añadió capacidad para sustituir hasta 4 billones de yuanes de deuda oculta. Estos bonos son instrumentos de endeudamiento público emitidos dentro de los límites aprobados.
Lan describió ese segundo componente en una rueda de prensa:
«Durante cinco años consecutivos a partir de 2024, se asignarán cada año 800.000 millones de yuanes de los nuevos bonos especiales de los gobiernos locales para reforzar los fondos gestionados por el gobierno [政府性基金], específicamente para reducir la deuda».
El mecanismo sustituye obligaciones existentes por bonos públicos formales. Según la explicación de Lan, el acuerdo mantendría sin cambios las responsabilidades de pago de los gobiernos locales y permitiría ahorrar unos 400.000 millones de yuanes en intereses, gracias a la diferencia entre los costos de endeudamiento de la deuda oculta y los de la deuda estatutaria.
Para una autoridad local, pagar menos intereses puede liberar fondos para salarios, servicios básicos y otros gastos. Para un acreedor, el endeudamiento de sustitución puede hacer más previsibles los acuerdos de pago. La obligación subyacente aún debe gestionarse con el tiempo.
Hitos y plazos
La reforma de China combina un programa acelerado para que las plataformas dejen de operar como tales con un calendario de sustitución de deuda que se extiende hasta 2028. Las principales fechas muestran cómo encajan ambas iniciativas:
- Finales de marzo de 2023: referencia para las reducciones comunicadas en el número de plataformas y la deuda financiera operativa.
- Noviembre de 2024: las autoridades centrales presentaron el paquete de resolución de la deuda, incluidos los mecanismos de sustitución por bonos públicos.
- Finales de 2025: el número de plataformas había bajado un 74% respecto de la referencia y la deuda local oculta se situaba en 6,5 billones de yuanes.
- Finales de junio de 2026: la deuda financiera operativa pendiente había bajado un 79% respecto de marzo de 2023.
- Finales de septiembre de 2026: el número de plataformas había bajado un 92% respecto de marzo de 2023.
- 3 y 5 de noviembre de 2026: Pan presentó el informe de trabajo financiero, que se publicó dos días después.
- 2028: el programa de sustitución de deuda llega al final de su período previsto de cinco años.
Wen Laicheng, profesor de la Universidad Central de Finanzas y Economía, afirmó que la salida de las plataformas avanzaba según lo previsto. Señaló que el objetivo era que para 2027 la mayoría de las plataformas ya hubieran desaparecido y que el ritmo actual permitía alcanzarlo.
El calendario de la deuda incluye otra disposición importante. Unos 2 billones de yuanes de deuda oculta vinculada a la renovación de zonas urbanas deterioradas, cuyo vencimiento se produce en 2029 o después, seguirán pagándose según los contratos originales. En su explicación de 2024, Lan proyectó que, tras la aplicación conjunta de las medidas, el volumen de deuda oculta que habría que resolver para 2028 bajaría de 14,3 billones a 2,3 billones de yuanes.
¿Cuánta deuda queda?
La deuda local oculta de China ascendía a 14,3 billones de yuanes a finales de 2023, según la explicación de Lan. La cifra posterior de 6,5 billones de yuanes a finales de 2025 representa una caída de 7,8 billones, o de alrededor del 55%.
Por su parte, la deuda formal de los gobiernos locales ascendía a unos 60,65 billones de yuanes a finales de septiembre de 2026, según datos del Ministerio de Finanzas. Ese saldo se mantenía dentro del límite aprobado por la Asamblea Popular Nacional.
La deuda oculta y la deuda pública formal son categorías diferentes. Cuando un bono público sustituye una obligación oculta, el compromiso de pago pasa al marco formal de endeudamiento. Por ello, para entender cómo cambia la estructura de las finanzas públicas locales, es necesario tener en cuenta ambas cifras.
Lan situó la proporción de deuda pública, incluida la deuda estatutaria y la oculta, en el 67,5% del producto interno bruto a finales de 2023. El cálculo empleó una estimación preliminar del PIB de 126,06 billones de yuanes. En su explicación, vinculó las dificultades de pago con la debilidad de la demanda interna, unos ingresos fiscales inferiores a lo previsto y una fuerte caída de los ingresos por la venta de terrenos, factores que redujeron los fondos que las autoridades locales esperaban destinar a la reducción de la deuda.
Por qué es necesario vigilar a las antiguas plataformas
Luo Zhiheng, economista jefe de Yuekai Securities, señaló varias dificultades que afrontan las empresas tras perder su función de financiación gubernamental. Su capacidad para generar efectivo internamente se ha debilitado, los beneficios siguen bajo presión y escasean los proyectos comercialmente atractivos.
La presión sobre las finanzas locales también mantiene a algunas empresas vinculadas a responsabilidades públicas. Los proyectos tradicionales que atienden necesidades públicas pueden generar rendimientos limitados, mientras que las nuevas actividades comerciales aún no producen beneficios suficientes. Una empresa debe cubrir los intereses, los gastos operativos y los pagos de deuda con el efectivo que realmente puede recaudar.
Luo recomendó vigilar la deuda después de que las plataformas salgan de la lista y evitar que la función de financiación gubernamental reaparezca mediante empresas de nueva creación u otras entidades relacionadas. También pidió definir con mayor claridad los límites entre las autoridades locales y las empresas de su propiedad.
Wen planteó una preocupación relacionada: las antiguas plataformas no deberían trasladar sus deudas empresariales a los gobiernos locales, y los gobiernos no deberían recurrir a empresas estatales ordinarias para endeudarse al margen de las normas. El Ministerio de Finanzas ha pedido reducir las expectativas de apoyo automático del gobierno y aclarar las responsabilidades.
Un modelo de endeudamiento con una larga trayectoria
La magnitud de la reestructuración actual refleja el papel que las plataformas han desempeñado durante mucho tiempo en la inversión pública. Un documento de trabajo del FMI de 2013, titulado Local Government Financing Platforms in China: A Fortune or Misfortune?, las describió como empresas municipales dedicadas a infraestructuras, vivienda asequible, servicios sociales y proyectos ambientales.
El documento citó cifras de la Oficina Nacional de Auditoría, según las cuales la deuda de los gobiernos locales ascendía a 10,7 billones de yuanes a finales de 2010, equivalente al 27% del PIB de ese año. La deuda de las plataformas de financiación representaba unos 4,97 billones de yuanes. También citó una estimación del regulador bancario que situaba los préstamos a las plataformas en 9,2 billones de yuanes a finales de 2012.
Los organismos reguladores ya habían empezado a endurecer los controles. En junio de 2010, el Consejo de Estado ordenó verificar la deuda, clasificar las plataformas, reforzar la supervisión del endeudamiento y los préstamos, y prohibió a los gobiernos locales garantizar las deudas de las plataformas.
Las directrices bancarias emitidas en abril de 2013 limitaron el volumen de préstamos a las plataformas al nivel registrado a finales de 2012. Los nuevos préstamos exigían una cobertura del flujo de caja superior al 100%, pasivos inferiores al 80% de los activos y garantías que cumplieran los requisitos regulatorios. Estas pruebas se centraban en determinar si el prestatario tenía suficientes ingresos en efectivo y un balance manejable.
La Ley de Presupuesto revisada, aprobada en 2014, abrió una vía formal para que los gobiernos provinciales emitieran bonos. El Consejo de Estado también exigió que las plataformas abandonaran su función de financiación gubernamental y les prohibió contraer nuevas deudas públicas. El programa actual acelera la separación entre el endeudamiento público y el empresarial, un proceso que se lleva impulsando desde hace años.
Préstamos inmobiliarios y pagos empresariales atrasados
Los bancos comerciales han aprobado más de 8,4 billones de yuanes en préstamos mediante la lista blanca del mecanismo de coordinación de la financiación inmobiliaria, según el informe de trabajo financiero. Este mecanismo identifica los proyectos inmobiliarios que pueden recibir apoyo financiero coordinado.
Las autoridades prevén convertir este mecanismo en una medida permanente para atender las necesidades razonables de financiación de los proyectos. En el caso de los proyectos de vivienda que necesitan fondos para continuar las obras, el acceso a la financiación bancaria puede ayudar a pagar a los contratistas y mantener los trabajos. La cifra de 8,4 billones de yuanes corresponde al total acumulado de préstamos aprobados; los desembolsos efectivos siguen el proceso crediticio.
El informe también dio a conocer un mecanismo de apoyo a la liquidez para hacer frente a los pagos atrasados de grandes empresas. La liquidez es el efectivo disponible para atender obligaciones inmediatas. Los retrasos en los pagos pueden propagarse por una cadena de suministro cuando un proveedor que espera cobrar también debe pagar a sus trabajadores y a otras empresas.
Las autoridades han convocado a empresas destacadas que consideran capaces de pagar y las han instado a corregir sus prácticas de pago. El informe no identificó a las empresas, no indicó cuántas eran ni reveló el valor de las facturas impagadas.
Crédito dirigido y apertura financiera
El banco central introdujo medidas de política monetaria estructural en enero y septiembre de 2026. Entre ellas se incluyeron cuotas de redescuento más amplias para la agricultura y las pequeñas empresas, un mecanismo de redescuento específico para empresas privadas y medidas para fomentar más préstamos a microempresas y pequeñas empresas.
El redescuento proporciona financiación del banco central a las instituciones financieras para que puedan apoyar a determinados prestatarios. A diferencia de las medidas destinadas a influir en el crédito en toda la economía, estas herramientas dirigen el apoyo a grupos concretos.
El informe del Consejo de Estado también pidió mantener la reforma y la apertura financieras, ampliar el uso internacional del renminbi y desarrollar los mercados extraterritoriales de esa moneda. Entre sus objetivos figuran un mayor uso del renminbi para fijar precios, realizar pagos, invertir, financiarse y constituir reservas.
Las autoridades afirmaron que ampliarían el acceso al sector de divisas, facilitarían las operaciones transfronterizas de comercio e inversión y alentarían la entrada en China de más instituciones financieras extranjeras y capital comprometido a largo plazo. Junto con estos planes, el informe se comprometió a gestionar los riesgos en regiones e instituciones financieras clave y a apoyar la transformación comercial de las antiguas plataformas de financiación.
Puntos clave
- China informó de una caída del 92% en el número de plataformas de financiación local hasta septiembre de 2026, en comparación con marzo de 2023.
- La deuda financiera operativa pendiente cayó un 79% hasta junio de 2026 respecto de la misma referencia.
- Un programa que abarca de 2024 a 2028 prevé emitir bonos públicos por 10 billones de yuanes para sustituir la deuda local oculta.
- La deuda local oculta bajó de 14,3 billones de yuanes a finales de 2023 a 6,5 billones a finales de 2025.
- Las antiguas plataformas afrontan la presión de generar ingresos empresariales fiables y gestionar la deuda que aún conservan.
- Los bancos aprobaron más de 8,4 billones de yuanes en préstamos inmobiliarios incluidos en la lista blanca, mientras las autoridades también tomaron medidas contra los pagos empresariales atrasados.
