Cómo el sistema de ciudadanía de Myanmar excluyó a los rohinyás de la vida política

Ciudadanía prometida por ley, perdida en la práctica

La Ley de Ciudadanía de Myanmar de 1982 incluía una protección con consecuencias duraderas para los rohinyás: la Sección 6 mantenía la ciudadanía de quienes ya habían sido reconocidos como ciudadanos. Sin embargo, durante un proceso nacional de documentación realizado en 1989, muchos rohinyás entregaron sus tarjetas de identidad y nunca recibieron los documentos de reemplazo que les habrían permitido ejercer esos derechos.

La Comisión Asesora sobre el Estado de Rakáin, presidida por el exsecretario general de las Naciones Unidas Kofi Annan, documentó ese quiebre en su informe final de 2017. Esto ayuda a explicar cómo una comunidad que había votado y elegido representantes tras la independencia de 1948 quedó en gran medida excluida de las elecciones generales de 2015.

En 2014, alrededor del 90 por ciento de los rohinyás tenía documentos de identidad temporales conocidos como tarjetas blancas, según un informe del Departamento de Asuntos Internos de Australia. Esas tarjetas permitieron votar en 2010, pero no otorgaban la ciudadanía. Su cancelación en 2015 eliminó tanto un documento de identidad esencial como la base que había permitido a muchos rohinyás participar en las elecciones.

Shwe Maung, exparlamentario de Buthidaung, vivió personalmente ese retroceso. Elegido en 2010, cinco años después se le impidió presentarse a la reelección por motivos de ciudadanía. Actualmente preside el Congreso Nacional Rohinyá de Arakán y dirige el Instituto de Arakán para la Paz y los Derechos Humanos.

Su experiencia conecta dos aspectos de la crisis que suelen analizarse por separado: la pérdida del reconocimiento legal y la pérdida del poder político. Para las familias comunes, el mismo sistema de documentación también determina el acceso a la educación, el trabajo, los viajes y la atención médica.

El reconocimiento se restringió antes de la ley de 1982

El primer marco de ciudadanía de Myanmar ofrecía varias vías para adquirir la condición de miembro del nuevo Estado. La Ley de Ciudadanía de la Unión de 1948 reconocía derechos por ascendencia y lugar de nacimiento, y también permitía la naturalización, el proceso por el cual una persona que cumple los requisitos adquiere la ciudadanía.

Elizabeth L. Rhoads, en su historia jurídica de la ciudadanía publicada en Citizenship Studies, describe un sistema inicial que combinaba la ciudadanía por descendencia con la ciudadanía por nacimiento en el país. En la ley, el acceso era más amplio de lo que llegó a ser en la práctica administrativa.

Muchos rohinyás recibieron Tarjetas Nacionales de Registro después de 1951, al igual que otros residentes reconocidos como ciudadanos birmanos. Los organismos gubernamentales trataban a sus titulares como ciudadanos, y los rohinyás participaron en las elecciones durante el período parlamentario, de 1950 a 1962. En la década de 1950, el primer ministro U Nu también se refirió a los rohinyás como una comunidad étnica indígena.

La toma del poder por los militares en 1962 trajo consigo un aumento de las restricciones. Los funcionarios comenzaron a incluir en las Tarjetas Nacionales de Registro una advertencia según la cual tenerlas no demostraba necesariamente la ciudadanía, y usaron esa cláusula para cuestionar la condición de los rohinyás. También se hizo más difícil reconocer como ciudadanos a sus hijos.

En 1978, la operación de control de ciudadanía Nagamin exigió a los rohinyás de Sittwe y el norte de Rakáin que presentaran documentos, bajo amenaza de arresto. El informe australiano calcula que alrededor de 280.000 huyeron a Bangladesh, entre ellos unos 150.000 que portaban documentos de identidad válidos. Posteriormente, un gran número regresó, pero sin que se restableciera su situación jurídica anterior.

Una jerarquía basada en la ascendencia

La ley de 1982 convirtió la pertenencia a un grupo étnico nacional reconocido en un elemento central para obtener la ciudadanía. La lista de 135 grupos reconocidos que el Gobierno publicó finalmente excluyó a los rohinyás. Para quienes quedaban fuera de esas categorías, demostrar la ascendencia y la residencia se convirtió en una vía exigente para obtener el reconocimiento legal.

Se suele describir la ley como el establecimiento de tres categorías: ciudadanía plena, asociada y naturalizada. Rhoads analiza cuatro tipos, pues también distingue la ciudadanía por nacimiento dentro de esa jerarquía. Ambas descripciones señalan que había distintas vías para obtener la ciudadanía y que cada condición otorgaba derechos desiguales.

El informe sobre apatridia del Departamento de Asuntos Internos de Australia, vigente desde el 2 de junio de 2021, explica que la Sección 6 mantenía la ciudadanía existente. También describe cómo los funcionarios se negaron a entregar documentos de reemplazo a rohinyás que cumplían los requisitos y, en algunos casos, confiscaron, destruyeron o no devolvieron sus tarjetas antiguas.

Podía exigirse a los solicitantes que presentaran certificados de nacimiento, registros familiares e información sobre sus padres, abuelos y bisabuelos. Por ello, perder un documento antiguo dificultaba la siguiente solicitud. Además, los funcionarios tenían amplias facultades para tomar decisiones.

Rhoads denomina ciudadanía aplazada a la situación resultante: la condición de una persona queda pendiente durante años, con consecuencias que se extienden a sus hijos. Su investigación sitúa las experiencias de los rohinyás en un patrón más amplio que afecta a tamiles, chinos, gurkhas y otras minorías cuya pertenencia es objeto de escrutinio reiterado por parte de los funcionarios.

Cómo las tarjetas blancas se convirtieron en una línea divisoria electoral

En 1995, las autoridades comenzaron a emitir Tarjetas de Registro Temporal, conocidas comúnmente como tarjetas blancas, a musulmanes indocumentados de Rakáin y a refugiados que regresaban. Unos 700.000 rohinyás llegaron a recibirlas. Las tarjetas permitían residir legalmente y realizar trámites cotidianos, como solicitar permiso para casarse y viajar.

Los titulares de tarjetas blancas pudieron votar en el referéndum constitucional de 2008 y en las elecciones generales de 2010. Tras esa votación, tres rohinyás ocuparon escaños en el Parlamento nacional. Su participación se sumó a la representación rohinyá anterior, incluidos los cuatro escaños parlamentarios obtenidos en 1990.

El presidente Thein Sein anunció la cancelación de las tarjetas blancas el 11 de febrero de 2015 y exigió que se entregaran entre el 1 de abril y el 31 de mayo. El Tribunal Constitucional también dictaminó que los titulares de tarjetas temporales no podían votar. Como consecuencia, la inmensa mayoría de los musulmanes de Rakáin perdió su voz electoral.

En diciembre de 2016, alrededor de 390.000 rohinyás y musulmanes kaman habían entregado sus tarjetas. Muchos solo recibieron comprobantes y debían someterse a otro proceso de verificación de ciudadanía. Para algunas familias, las listas familiares se convirtieron en su único documento de identidad restante.

La comisión de Annan constató que la exclusión alcanzaba a todas las instituciones políticas. Los requisitos de ciudadanía se aplicaban a la fundación y dirección de partidos políticos, a las candidaturas y al ingreso en la administración pública. Tras las elecciones de 2015, los musulmanes de Rakáin se quedaron sin representación tanto a nivel de la Unión como del estado.

Fechas clave de la exclusión política

La crisis de ciudadanía de Myanmar se desarrolló mediante leyes sucesivas, campañas administrativas y decisiones electorales. Las principales fechas muestran cómo la documentación temporal fue sustituyendo gradualmente a formas de reconocimiento más seguras.

• 1948: La independencia y la legislación sobre ciudadanía establecen vías basadas en la ascendencia, el nacimiento y la naturalización.
• 1962: Comienza el gobierno militar, seguido de crecientes cuestionamientos a la ciudadanía y la documentación de los rohinyás.
• 1978: La operación de control Nagamin provoca una huida masiva a Bangladesh.
• 1982: Una nueva Ley de Ciudadanía establece una jerarquía centrada en la ascendencia y los grupos étnicos reconocidos.
• 1989: El control de ciudadanía deja a muchos rohinyás sin tarjetas de reemplazo después de que entregan sus documentos antiguos.
• 1995: Las autoridades comienzan a emitir tarjetas blancas a musulmanes indocumentados de Rakáin y a refugiados que regresan.
• 2010: Los rohinyás votan y tres de ellos ocupan escaños en el Parlamento nacional.
• 2015: Se cancelan las tarjetas blancas y la mayoría de los rohinyás pierde la posibilidad de votar o postularse a cargos públicos.
• 2017: La comisión de Annan recomienda revisar la ley de ciudadanía; la violencia militar provoca desplazamientos masivos a Bangladesh.
• 2020: Organizaciones rohinyás y Fortify Rights solicitan que se permita votar a los refugiados antes de las elecciones del 8 de noviembre.
• 2021: Los militares toman el poder y vuelven a invocar acusaciones relacionadas con la elegibilidad electoral.

Rhoads señala que, tras el golpe de Estado de febrero de 2021, los medios controlados por los militares afirmaron que 350.000 votantes no tenían Tarjetas de Control de Ciudadanía. Su análisis describe las largas esperas por las solicitudes y los requisitos restrictivos de documentación como características persistentes del sistema de ciudadanía.

Por qué las tarjetas de verificación no generaron confianza

Las Tarjetas Nacionales de Verificación, o NVC, permitían iniciar un proceso de examen, pero no otorgaban la ciudadanía. Muchos rohinyás se opusieron porque aceptarlas significaba someterse a una verificación de una condición que consideraban que ya tenían.

El programa piloto de Myebon, iniciado en julio de 2014, exigía a los solicitantes identificarse como bengalíes. En julio de 2015, 105 de los 1.280 solicitantes iniciales habían recibido la ciudadanía plena y 459 habían obtenido la ciudadanía por naturalización, según el informe australiano. Al menos 14 solicitudes habían sido rechazadas.

La comisión de Annan registró un cambio importante en 2016: en la nueva versión del trámite de solicitud de NVC ya no se exigía formalmente indicar la etnia o la religión. Sin embargo, recibió denuncias de que en algunas ocasiones seguían incluyéndose referencias étnicas. El requisito anterior de inscribirse como bengalí ya había dañado la confianza.

Las cifras gubernamentales citadas en el informe final sobre Rakáin de la comisión señalaban que unos 4.000 musulmanes, junto con 9.000 kamanes, habían sido reconocidos como ciudadanos o ciudadanos naturalizados. Frente a un millón de musulmanes apátridas estimado en el estado, los 4.000 representaban alrededor del 0,4 por ciento. Unos 10.000 musulmanes habían recibido NVC.

El informe de 102 páginas de Fortify Rights, Tools of Genocide, publicado en 2019, documentó el uso de la coacción en el proceso de NVC. El informe australiano también recoge que, en marzo de 2021, Thomas H. Andrews, relator especial de la ONU, describió la ciudadanía como inaccesible para casi todos los rohinyás, debido a las elevadas tasas extraoficiales y a los onerosos requisitos probatorios.

Qué implica para las familias carecer de documentos

Las listas familiares registran a los residentes, sus direcciones y sus datos personales. En el norte de Rakáin, las autoridades han realizado inspecciones anuales de los hogares rohinyás. Quienes están ausentes durante las inspecciones corren el riesgo de ser eliminados de la lista, lo que debilita su capacidad para demostrar su residencia y aumenta el riesgo de ser detenidos por infracciones migratorias.

Los niños enfrentan dificultades desde el comienzo de su vida. El informe australiano describe restricciones a la emisión de certificados de nacimiento y un oneroso proceso, introducido en enero de 2016, para inscribir a los recién nacidos rohinyás en las listas familiares. Los padres sin documentos pueden tener dificultades para obtener registros para sus hijos.

La inscripción en el registro familiar es necesaria para obtener documentos de identidad, matricularse en la escuela y acceder a servicios de salud, electricidad, agua, permisos para casarse y permisos para viajar. Por ello, la falta de un registro puede afectar a la vez varios aspectos de la vida de una familia.

En 2017, la comisión de Annan calculó que unas 120.000 personas seguían confinadas en campos para desplazados y que la mayoría dependía por completo de la ayuda extranjera. Algunas tenían documentos de ciudadanía válidos. Las restricciones a la circulación impedían que los comercios y trabajadores musulmanes participaran libremente en la economía.

La comisión pidió garantizar el acceso a la educación, la atención médica y los medios de vida sin importar la ciudadanía, la religión o la etnia. Sus recomendaciones vincularon directamente la libertad de circulación con el acceso a los servicios: el permiso para asistir a una escuela o recibir tratamiento tiene escaso valor práctico si una persona no puede desplazarse hasta allí.

Los refugiados buscaron tener voz desde Bangladesh

La Sociedad Arakanesa Rohinyá para la Paz y los Derechos Humanos escribió a la Comisión Electoral de la Unión de Myanmar el 3 de mayo de 2020 para solicitar el registro de votantes y la organización de votaciones dentro de los campos de refugiados en Bangladesh.

El 2 de julio, la comisión anunció que los ciudadanos de Myanmar que vivían en el extranjero podrían emitir votos anticipados para las elecciones del 8 de noviembre. Fortify Rights instó al Gobierno a permitir la participación electoral de los refugiados rohinyás mediante los registros de identidad existentes y otras pruebas para establecer su elegibilidad.

Matthew Smith, director ejecutivo de Fortify Rights, sostuvo en el llamamiento de julio de 2020 de la organización que era posible organizarlo antes de la votación:

«Los rohinyás votaron en elecciones anteriores y deberían tener derecho a votar en noviembre. Es posible organizar una votación masiva en ausencia. El Gobierno dispone de tiempo suficiente para garantizar que las próximas elecciones sean libres y justas».

Fortify Rights señaló que unos 850.000 refugiados afganos votaron en Pakistán e Irán durante las elecciones presidenciales de Afganistán de 2004. Propuso utilizar listas familiares, tarjetas de identidad anteriores, documentos de la ONU y testimonios para facilitar el acceso de los rohinyás a las elecciones y restablecer su ciudadanía.

La organización entrevistó a 29 refugiados rohinyás, entre ellos 17 mujeres, entre enero y junio de 2020. Varios señalaron el proceso de NVC como un obstáculo para regresar. Una mujer de 40 años, originaria del municipio de Maungdaw, explicó por qué se oponía:

«No regresaremos mientras nos obliguen a aceptar allí la NVC. Si aceptamos la NVC, nos convertiremos en personas de Bangladesh».

Sus palabras expresan el temor de que la verificación formalice una condición de extranjería en lugar de restablecer el reconocimiento en Myanmar. Los refugiados buscaban un lugar legal seguro en el país, además de una forma de regresar a casa.

Las propuestas de reforma vinculan la ciudadanía y la seguridad

La Comisión Internacional de Juristas, una organización jurídica distinta de la Corte Internacional de Justicia, examinó el problema general en su informe Citizenship Law and Human Rights in Myanmar: Why Law Reform is Urgent and Possible. Señaló que más del 25 por ciento de las personas contabilizadas en el censo de 2014 carecía de identidad legal.

Su informe sobre la reforma de la ciudadanía propuso cambios legislativos, garantías constitucionales para la participación política y medidas provisionales contra la discriminación racial o étnica. La Sección 347 de la Constitución de 2008 garantiza la igualdad ante la ley a toda persona, mientras que otras disposiciones reservan derechos, como la salud y la educación, a los ciudadanos.

La comisión de Annan recomendó revisar el vínculo entre etnia y ciudadanía, eliminar las distinciones entre las categorías de ciudadanos y crear vías para que los residentes permanentes apátridas puedan obtener la ciudadanía. También pidió establecer un proceso de verificación transparente y voluntario, con un calendario claro. Las recomendaciones no fijaron un calendario obligatorio para completar esas reformas.

La acción jurídica internacional añadió otra capa de protección. El 23 de enero de 2020, la Corte Internacional de Justicia ordenó por unanimidad medidas provisionales en el caso de genocidio presentado por Gambia. Myanmar debía prevenir actos de genocidio, preservar las pruebas e informar sobre el cumplimiento, primero en mayo de 2020 y luego cada seis meses durante el proceso.

Shwe Maung sostiene que la asistencia humanitaria, la rendición de cuentas y el retorno de los refugiados deben ir acompañados de inclusión política. Pide protecciones de ciudadanía no discriminatorias, seguridad bajo control civil y una participación significativa de los rohinyás en las decisiones sobre su futuro. También sostiene que tanto los militares como el Ejército de Arakán aplican políticas de exclusión hacia los rohinyás, pese a que están enfrentados entre sí.

Las demandas prácticas están vinculadas: documentos fiables, igualdad de ciudadanía, permiso para circular, acceso a servicios y posibilidad de elegir representantes. Restablecer cualquiera de estos aspectos y mantener restringidos los demás dejaría grandes ámbitos de la vida cotidiana sujetos a la discrecionalidad oficial.

Puntos clave

• La Sección 6 de la Ley de Ciudadanía de 1982 mantenía la ciudadanía existente, pero las prácticas de documentación dejaron a muchos rohinyás sin un reconocimiento efectivo.
• Las tarjetas blancas permitieron participar en las elecciones de 2010; su cancelación contribuyó a excluir a la mayoría de los rohinyás en 2015.
• Las Tarjetas Nacionales de Verificación daban acceso a un proceso de examen, pero no garantizaban la ciudadanía.
• La falta de documentos de identidad y registros familiares restringe el acceso a la educación, la atención médica, el empleo y la libertad de circulación.
• Los refugiados rohinyás solicitaron que se organizaran votaciones en Bangladesh antes de las elecciones de 2020.
• Organismos jurídicos y consultivos propusieron reformar la ciudadanía, garantizar el acceso igualitario a los servicios y fortalecer la participación política.