Un cambio legal propuesto mientras se inspecciona a 68 empresas
Indonesia planea eliminar la disposición sobre sabiduría local que permite quemar hasta dos hectáreas de tierra por hogar, mientras las autoridades investigan incendios en concesiones de empresas y buscan extinguir en las próximas semanas los incendios forestales y de tierras que continúan activos. El ministro de Medio Ambiente, Jumhur Hidayat, dijo que se habían clausurado 68 empresas titulares de concesiones y que estas estaban siendo objeto de verificaciones, mientras que decenas de personas habían sido señaladas como sospechosas.
Contenido
- Un cambio legal propuesto mientras se inspecciona a 68 empresas
- Qué significa la disposición vigente sobre las dos hectáreas
- Cómo se desarrolló la propuesta
- Por qué se examinan las concesiones sin cultivar
- La clausura de concesiones no equivale a una declaración de culpabilidad
- Las alternativas asequibles forman parte del plan
- Qué muestra el análisis de los incendios de 2023
- La escasez de agua complica el objetivo de extinguir los incendios
- Los riesgos para la salud y las afirmaciones climáticas requieren medidas distintas
- Puntos clave
La propuesta se centra en el artículo 69(2) de la Ley n.º 32 de 2009 sobre Protección y Gestión Ambiental. Eliminaría el reconocimiento legal de ciertas prácticas tradicionales de desmonte, en lugar de introducir la primera prohibición de Indonesia de quemar tierras. El artículo 69(1)(h) ya prohíbe despejar terrenos mediante el uso del fuego.
Jumhur dijo el 12 de octubre de 2026 que el Gobierno había acordado proponer una reforma a la Cámara de Representantes, conocida como DPR. Volvió a hablar de la iniciativa tras el Foro de Políticas Prasasti Indonesia 2026, celebrado en Yakarta el 13 de octubre. No se ha anunciado la aprobación de ninguna reforma ni un calendario parlamentario.
El ministro de Medio Ambiente describió la disposición como un posible punto de partida para incendios que se extienden más allá del terreno que se está despejando.
«El Gobierno está iniciando la eliminación del artículo que permite quemar campos de hasta dos hectáreas. Eliminaremos la disposición que permite abrir campos mediante la quema», dijo Jumhur.
Una propuesta aparte impediría que las áreas de concesión quemadas y aún no cultivadas se destinen a plantaciones industriales, incluida la palma aceitera. En conjunto, las medidas buscan abordar dos incentivos distintos: el bajo costo del desmonte para los hogares y el posible beneficio comercial de los incendios en terrenos a la espera de ser desarrollados.
Ambas propuestas siguen sujetas a trabajo jurídico. Las sospechas de quema intencional también requieren una investigación, en lugar de conclusiones basadas únicamente en el lugar donde se produjo un incendio.
Qué significa la disposición vigente sobre las dos hectáreas
La distinción entre la prohibición general y la disposición sobre sabiduría local es fundamental para el debate. Sadino, especialista en derecho forestal y ambiental, dijo que la ley debe leerse junto con su texto explicativo, que describe la quema de no más de dos hectáreas por hogar para cultivar variedades locales, rodeadas de cortafuegos para evitar que las llamas se propaguen.
Un cortafuegos es una franja destinada a interrumpir el avance del fuego entre distintas áreas. Su presencia es una de las condiciones descritas para el desmonte tradicional, pero no garantiza que la quema vaya a mantenerse bajo control en todas las condiciones meteorológicas y del terreno.
Sadino dijo que la disposición no es un permiso general para quemar bosques ni cualquier parcela de dos hectáreas. Sus límites incluyen el propósito del cultivo, el hogar que lo lleva a cabo y las medidas para contener las llamas. Una descripción señala que la autorización es de dos hectáreas por hogar al año, mientras que otras descripciones jurídicas establecen un límite por hogar sin especificar un periodo anual. Ese detalle deberá aclararse durante el debate sobre la reforma.
El objetivo declarado del Gobierno es la disposición sobre sabiduría local asociada al artículo 69(2), no eliminar la prohibición vigente del artículo 69(1)(h). Se necesitaría un proyecto de reforma para establecer la redacción y el alcance precisos del cambio.
Cómo se desarrolló la propuesta
La iniciativa de octubre sigue a instrucciones presidenciales anteriores para prevenir las quemas y ofrecer alternativas. También amplía un enfoque de política que ha combinado una respuesta rápida a los incendios, apoyo a las comunidades y sanciones para los infractores durante sucesivos gobiernos.
- 22 de febrero de 2021: el presidente Joko Widodo pidió supervisión diaria, respuesta inmediata, alternativas permanentes a las quemas y sanciones estrictas durante una reunión nacional de coordinación en Yakarta.
- 17 de septiembre de 2024: la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres publicó un análisis de los incendios forestales de Indonesia de 2023, que abordó las razones económicas de la quema de tierras y las preocupaciones sobre el trato a los agricultores tradicionales.
- 24 de agosto de 2026: el presidente Prabowo Subianto pidió a los funcionarios reunidos en Pekanbaru, Riau, reforzar la prohibición de las quemas, organizar asistencia para el desmonte e investigar la presunta participación de empresas.
- 12 de octubre de 2026: Jumhur anunció el acuerdo para proponer una reforma legal durante los preparativos de la delegación de Indonesia para la conferencia climática de las Naciones Unidas COP31.
- 13 de octubre de 2026: Jumhur habló de la reforma, las investigaciones sobre concesiones y las labores de extinción de incendios en el Foro de Políticas Prasasti Indonesia, en Yakarta.
Los informes coinciden en que las declaraciones en el foro fueron el 13 de octubre, pero difieren sobre el día de la semana: uno señala que fue lunes y otros, martes. La fecha del anuncio sobre la política es siempre el 13 de octubre de 2026.
Por qué se examinan las concesiones sin cultivar
Jumhur ha centrado la atención en los incendios en áreas de concesión sin cultivar en Kalimantan, la parte indonesia de Borneo. Una concesión otorga a una empresa derechos para operar en un área delimitada, con sujeción a su permiso y a sus obligaciones legales. Un incendio dentro de esos límites puede dar lugar a un examen de la forma en que se gestionó y protegió el área.
El ministro dijo que los incendios repetidos en terrenos aún no cultivados eran sospechosos, porque podrían ofrecer un atajo para abrir áreas destinadas a plantaciones. Contrastó esa situación con los incendios en plantaciones productivas, donde las llamas destruyen cultivos existentes y perjudican directamente el negocio de la empresa.
Esa distinción justifica una investigación, pero no demuestra que se haya cometido un delito. Se necesitan inspecciones sobre el terreno y pruebas para determinar si un incendio fue provocado, se propagó desde otro lugar o se produjo en otras circunstancias. El Gobierno afirma que se impondrán sanciones severas si se demuestra que la quema fue intencional.
La restricción de plantaciones propuesta busca eliminar el beneficio posterior de un incendio. Si un área sin cultivar se quema y luego puede destinarse a la palma aceitera u otro cultivo industrial, las autoridades temen que la quema se convierta en una vía económica para cambiar el uso del terreno.
Las descripciones de la medida varían: algunas hablan de una prohibición de los cultivos industriales y otras, de impedir la siembra de cultivos comerciales de plantación en concesiones quemadas y vacías. Su alcance exacto, fundamento jurídico y proceso de decisión no se han establecido públicamente. Es más preciso describirla como una restricción a futuras plantaciones que como una replantación en terrenos donde antes no había cultivos.
La clausura de concesiones no equivale a una declaración de culpabilidad
La clausura de 68 empresas titulares de concesiones forma parte de un proceso de aplicación de la ley y verificación. No demuestra que las 68 hayan provocado incendios intencionalmente, ni el anuncio presenta conclusiones definitivas contra cada empresa.
Jumhur dijo que las empresas deben ser tratadas conforme al principio de responsabilidad objetiva, en particular en relación con los incendios dentro de áreas de concesión. En el derecho ambiental, la responsabilidad objetiva se refiere a la responsabilidad sin el requisito habitual de demostrar culpa. Es distinta de establecer que alguien cometió intencionalmente un delito.
El ministro también dijo que era necesario verificar la información para distinguir entre las empresas sospechosas de provocar incendios y aquellas cuyos terrenos fueron afectados por el fuego. Por lo tanto, las autoridades deben responder por separado a preguntas sobre la responsabilidad ambiental, las obligaciones de prevención y las pruebas de quema intencional.
Las instrucciones de agosto de Prabowo pedían a la Policía, la Fiscalía y los servicios de inteligencia investigar la participación de empresas y revocar los permisos operativos de aquellas declaradas responsables. Sadino dijo que revisar la disposición sobre los hogares no reduce las obligaciones de las empresas de prevenir y combatir incendios conforme a la normativa vigente.
En las declaraciones citadas no se anunciaron nombres de empresas, conclusiones definitivas de casos ni un desglose de las decenas de sospechosos. Las cifras de aplicación de la ley muestran la magnitud del escrutinio, pero no permiten determinar cuántas investigaciones darán lugar a sanciones o procesos judiciales.
Las alternativas asequibles forman parte del plan
La Asociación de Concesionarios Forestales de Indonesia, conocida como APHI, apoya la reforma de la disposición, pero su presidente, Soewarso, dijo que las comunidades necesitan ayuda práctica para dejar de quemar. Pidió equipos, orientación técnica y acceso a financiamiento que permitan costear otros métodos de desmonte.
Soewarso dijo que el tamaño de la parcela, por sí solo, no permite determinar si una quema es segura. Las condiciones meteorológicas, las características del terreno, el suministro de agua, los equipos y el personal disponible también influyen en la posibilidad de controlar un incendio. Su postura vincula el cambio legal con la capacidad de las comunidades y las autoridades para ponerlo en práctica.
Jumhur dijo que el Gobierno buscaría soluciones para las comunidades locales que necesitan fondos para despejar terrenos fuera de las áreas de concesión. La posible asistencia incluiría Sumatra Meridional, Kalimantan y otros lugares específicos. Mencionó el financiamiento climático como una posible forma de cubrir los costos del desmonte y evitar las emisiones generadas por la quema.
La asistencia propuesta aún no es un programa financiado con criterios de elegibilidad publicados, presupuesto o fecha de inicio. Los informes también difieren sobre su posible alcance: uno describe áreas cuya superficie total es inferior a unos miles de hectáreas, mientras que otro cita a Jumhur diciendo que no alcanzaría cientos de miles de hectáreas. Ninguno establece una cifra total verificada.
La propuesta de agosto de Prabowo ofreció otra vía: los residentes solicitarían asistencia a través de las autoridades locales; grupos de agricultores se encargarían del desmonte organizado, posiblemente financiado mediante cooperativas que utilizarían préstamos KUR subsidiados por el Estado. Los préstamos y el financiamiento climático son instrumentos distintos, y no se ha anunciado ninguna relación definitiva entre ellos.
Sadino pidió consultar a las comunidades indígenas y locales, los gobiernos regionales y los académicos. También dijo que las reformas legales deben seguir el proceso establecido por la ley y que, cuando sea necesario, deben ajustarse las normas gubernamentales y regionales relacionadas.
Qué muestra el análisis de los incendios de 2023
El análisis de los incendios forestales de 2023 de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, publicado el 17 de septiembre de 2024, ofrece una medida útil de los riesgos que subyacen al debate actual. Registró 1,16 millones de hectáreas quemadas en 2023, cinco veces la superficie afectada en 2022.
El análisis atribuyó el 98 por ciento de los incendios a actividades humanas e identificó el desmonte de bajo costo para cultivos, en particular la palma aceitera, como un factor clave. También señaló que las condiciones secas prolongadas asociadas a El Niño contribuyeron en gran medida al aumento de 2023. La acción humana y el clima seco pueden combinarse: una inicia los incendios y el otro dificulta su contención.
El estudio registró 2.608 puntos de calor entre enero y septiembre de 2023, frente a 441 durante el mismo periodo de 2022. Es decir, unas 5,9 veces más. Kalimantan Meridional, Kalimantan Central y Sumatra Meridional estuvieron entre las provincias más afectadas y coinciden con áreas que ahora se consideran para ofrecer asistencia con métodos alternativos de desmonte.
Los puntos de calor son señales térmicas detectadas; no miden directamente las hectáreas quemadas ni representan un recuento de incendios intencionales demostrados. También deben tenerse en cuenta los distintos periodos y métodos de detección al comparar el total de puntos de calor.
El análisis advirtió que se ha criticado la prohibición de las quemas por afectar de manera desproporcionada a los agricultores tradicionales, mientras que las grandes empresas han tenido un impacto ambiental mayor. Esa conclusión respalda la necesidad de combinar las restricciones legales con alternativas asequibles y una aplicación coherente de la ley tanto para los hogares como para las empresas.
La escasez de agua complica el objetivo de extinguir los incendios
Jumhur dijo que esperaba que los incendios se extinguieran en unas semanas, no en un mes completo, tras conversar con la Agencia Nacional de Gestión de Desastres, conocida como BNPB. Se trataba de un objetivo expresado durante el foro de octubre, no de una confirmación de que los incendios estuvieran bajo control.
Mencionó el suministro limitado de agua y las dificultades operativas para que los aviones descarguen agua sobre los incendios. Indonesia había desplegado a decenas de miles de personas, con la participación de administraciones distritales y provinciales en la respuesta.
El desafío que persiste sigue a la movilización de agosto para combatir los incendios en Indonesia y a la respuesta de septiembre a los incendios de turberas en Kalimantan, donde voluntarios utilizaron bombas, tuberías y pozos improvisados para llegar a los focos subterráneos. La turba seca puede arder sin llamas bajo la superficie y reavivar áreas que parecen extinguidas, por lo que el acceso al agua es especialmente importante.
Jumhur dijo que se evaluarían las ofertas de ayuda extranjera según su utilidad. Es posible que pequeños equipos adicionales de personal tengan un efecto limitado junto al despliegue actual de Indonesia, mientras que los aviones adicionales deben adecuarse a las condiciones operativas y a la disponibilidad de agua.
El énfasis en la intervención temprana no es nuevo. El comunicado de 2021 sobre prevención de la Secretaría del Gabinete registra que el presidente Joko Widodo pidió a los funcionarios vigilar los puntos de calor a diario, responder a nivel de las aldeas y mantener húmedas las turberas mediante embalses, canales, pozos y otras técnicas.
Widodo, entonces presidente de Indonesia, advirtió que no se debía esperar a que los incendios fueran difíciles de extinguir.
«Den prioridad a la prevención; no se demoren, porque si es demasiado tarde y desplegamos todos los aviones de descarga de agua que queramos, nuestra experiencia demuestra que será difícil apagar el fuego», dijo el presidente.
Los riesgos para la salud y las afirmaciones climáticas requieren medidas distintas
El Gobierno afirma que las infecciones respiratorias agudas relacionadas con el humo forman parte de su respuesta y que los niños, las personas mayores y otros grupos vulnerables corren un riesgo especial. Junto con la propuesta de reforma legal no se proporcionó una cifra nacional actual de estas enfermedades.
El análisis de la ONU sobre desastres describe un grave deterioro de la calidad del aire en Kalimantan y Sumatra, y señala que la neblina también se desplaza por el sudeste asiático. Identifica efectos en la salud por la exposición reiterada al humo y alteraciones del transporte, el turismo y la vida cotidiana.
Jumhur vinculó la asistencia para despejar terrenos con métodos alternativos al financiamiento climático, porque evitar incendios puede prevenir emisiones. Sin embargo, el análisis de la ONU muestra por qué la superficie quemada, por sí sola, no permite medir el efecto climático: señala que gran parte de la quema de 2023 se produjo en matorrales y bosques degradados, y generó menos emisiones de gases de efecto invernadero que en 2022, pese a que la superficie quemada fue mayor.
El tipo de vegetación y suelo que se quema es importante. La turba contiene materia orgánica acumulada, por lo que un incendio que llega por debajo de la superficie puede liberar carbono almacenado y producir humo persistente. Para medir las emisiones evitadas se necesitaría algo más que contar las hectáreas que reciben asistencia.
Por lo tanto, las próximas decisiones son concretas: la redacción de la reforma propuesta, las modalidades de consulta, el financiamiento para métodos alternativos de desmonte y el marco legal para restringir las plantaciones en concesiones quemadas. No se ha anunciado ninguna audiencia, votación, fecha límite para la asistencia ni fecha definitiva de aplicación. El calendario inmediato sigue siendo el objetivo de Jumhur de extinguir los incendios que continúan activos en unas semanas.
Puntos clave
- Indonesia planea reformar el artículo 69(2) de la Ley n.º 32 de 2009 para eliminar la disposición sobre sabiduría local asociada a la quema de hasta dos hectáreas por hogar.
- La ley ya prohíbe despejar terrenos mediante el uso del fuego. La disposición vigente sobre prácticas tradicionales incluye cultivos locales y condiciones relativas a los cortafuegos.
- Jumhur dijo que se habían clausurado 68 empresas titulares de concesiones para verificar la información y que decenas de personas habían sido señaladas como sospechosas.
- Una propuesta aparte restringiría las plantaciones industriales en terrenos de concesión quemados y sin cultivar previamente. Los detalles jurídicos aún no se han definido.
- Se está considerando ofrecer a las comunidades asistencia para métodos alternativos de desmonte, que podría incluir financiamiento climático, en Sumatra Meridional, Kalimantan y otras áreas.
- La ONU registró 1,16 millones de hectáreas quemadas en 2023 y advirtió que las prohibiciones de las quemas pueden afectar de manera desproporcionada a los agricultores tradicionales.
- La reforma no se ha aprobado y no se ha anunciado un calendario parlamentario. Jumhur busca extinguir los incendios que continúan activos en unas semanas.
