Casi 19.000 millones de dólares en ahorros, con presión para reducir el gasto
Timor-Leste está revisando cómo proteger un Fondo Petrolero valorado en casi 19.000 millones de dólares, después de que un seminario internacional celebrado en Bangkok los días 6 y 7 de octubre de 2026 reavivara los llamados a una mayor disciplina fiscal. La ministra de Finanzas, Santina Cardoso, dijo que el fondo aporta alrededor del 80% de la financiación del presupuesto estatal, por lo que su continuidad depende tanto del gasto público y el desarrollo económico como del rendimiento de las inversiones.
Contenido
- Casi 19.000 millones de dólares en ahorros, con presión para reducir el gasto
- Temas abordados en las conversaciones de Bangkok
- Cómo funciona la regla de ingresos sostenibles
- La dependencia presupuestaria es elevada según varias mediciones
- Por qué difieren las previsiones de agotamiento
- La transición tras Bayu-Undan
- Greater Sunrise no garantiza ingresos presupuestarios
- La calidad del gasto importa tanto como sus límites
- Qué debe resolver una transición fiscal gradual
- Puntos clave
El Consejo Consultivo del Fondo Petrolero recomendó una gestión más prudente y disciplinada para preservar las finanzas públicas y los recursos para las generaciones futuras. El primer ministro, Xanana Gusmão, participó en la reunión, organizada por el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Timor-Leste (BCTL) durante su visita oficial a Tailandia.
La advertencia tiene un parámetro oficial concreto. La exposición de motivos que acompaña la propuesta de modificación de la deuda pública, PPL n.º 30/VI(3.ª), publicada por el Parlamento Nacional, señala que el Ministerio de Finanzas calcula que el fondo podría agotarse por completo en 2037 si los retiros continúan al mismo nivel. La propuesta modificaría la Ley n.º 13/2011, de 28 de septiembre, que regula la deuda pública.
Sin embargo, Cardoso dijo que el fondo estaba teniendo un desempeño mejor que el previsto en proyecciones anteriores: los ingresos petroleros y las ganancias de las inversiones habían superado las expectativas, mientras que los retiros habían sido inferiores a lo previsto. Esto deja al gobierno ante dos hechos que debe conciliar. Su reserva financiera es más sólida de lo anticipado, pero el gasto ha superado durante años el parámetro de retiros sostenibles.
Las conversaciones de Bangkok no anunciaron un nuevo límite de retiros, una asignación de inversiones aprobada ni un calendario para los cambios fiscales. En cambio, el gobierno dijo que examinaba opciones para una transición gradual guiada por las normas y los principios vigentes del fondo.
Temas abordados en las conversaciones de Bangkok
La primera jornada examinó la sostenibilidad del fondo, los proyectos financiados con sus recursos, su contribución a los objetivos del fondo y la estrategia fiscal. La segunda se centró en la gestión de las inversiones, los riesgos y los rendimientos. En conjunto, esos temas vinculan las decisiones sobre la cartera financiera con las decisiones sobre cuánto gasta el Estado.
Cardoso pidió más estudios y modelos económicos actualizados para respaldar la preparación y ejecución del Presupuesto General del Estado. El Consejo Consultivo también examinó el rendimiento de las inversiones, el gasto público anual y el efecto de la ejecución presupuestaria en los ingresos del fondo. Entre sus recomendaciones hubo opciones para mejorar la gestión, no solo para identificar riesgos.
Expertos de Australia y Noruega compartieron su experiencia en la gestión de fondos soberanos y la sostenibilidad financiera. Los participantes también intercambiaron experiencias con especialistas e instituciones de Tailandia y del Banco Negara Malaysia. Las presentaciones abordaron las prioridades nacionales de inversión y las formas de movilizar capital para el desarrollo a más largo plazo.
La delegación incluyó al vice primer ministro, Mariano Assanami Sabino; a la viceministra de Asuntos de la ASEAN, Milena Rangel; al embajador de Timor-Leste en Tailandia, y a la jefa de gabinete del primer ministro, Elizabeth Exposto. Su participación situó el debate técnico junto a decisiones gubernamentales más amplias sobre el desarrollo y la vinculación regional.
Cómo funciona la regla de ingresos sostenibles
El perfil del Fondo Petrolero publicado por el Foro Internacional de Fondos Soberanos explica el marco legal. El fondo fue creado en virtud de la Ley n.º 9/2005, de 3 de agosto, modificada posteriormente por la Ley n.º 12/2011, de 28 de septiembre. Da cumplimiento al artículo 139 de la Constitución, que exige un uso equitativo de los recursos naturales y una reserva financiera derivada de su explotación.
El fondo es una cuenta del Ministerio de Finanzas depositada en el BCTL. Los ingresos petroleros se incorporan al fondo antes de transferirse al presupuesto estatal. Esas transferencias se rigen por el Ingreso Sostenible Estimado (ESI, por sus siglas en inglés), fijado en el 3% de la riqueza petrolera total.
La riqueza petrolera incluye tanto el saldo del fondo como el valor actual de los ingresos petroleros futuros previstos. El valor actual expresa cuánto valen hoy los ingresos que se recibirán en el futuro. Por tanto, el parámetro no equivale simplemente al 3% del efectivo y las inversiones que hay actualmente en el fondo.
Para tener una idea de la escala, el 3% de un saldo de 19.000 millones de dólares equivale a 570 millones. Ese cálculo es ilustrativo, no una estimación oficial del ESI, porque la fórmula legal también incluye los ingresos futuros previstos. Esta distinción importa al comparar el tamaño del fondo con las necesidades presupuestarias.
El fondo invierte únicamente en activos financieros internacionales, con el objetivo de obtener un rendimiento real del 3% a largo plazo. Un rendimiento real mide las ganancias una vez descontada la inflación. Tanto el objetivo de inversión como el parámetro de retiros utilizan el 3%, pero tienen fines distintos: uno se refiere al rendimiento de la cartera, mientras que el otro guía el gasto sostenible.
El perfil institucional también reconoce que buscar rendimientos de inversión implica aceptar fluctuaciones a corto plazo. Un buen año en los mercados puede aumentar el saldo, pero no demuestra que el mismo ritmo de retiros siga siendo asequible en años menos favorables.
La dependencia presupuestaria es elevada según varias mediciones
La propuesta de modificación de la deuda pública señala que, durante la última década, el Fondo Petrolero financió regularmente más del 70% del gasto presupuestario estatal. Vincula esa dependencia con retiros superiores al ESI y sostiene que es necesario diversificar las fuentes de ingresos presupuestarios.
La cifra de alrededor del 80% mencionada por Cardoso se refiere a la dependencia de la financiación analizada en el seminario de Bangkok. Rui A. Gomes, exministro de Finanzas en el cargo entre 2018 y 2023, calcula que las transferencias del fondo financiaron alrededor del 73% del presupuesto de 2025. Estas cifras corresponden a distintos períodos y se basan en formulaciones diferentes, por lo que no deben interpretarse como una serie exacta que muestre un aumento de siete puntos porcentuales.
Gomes sitúa en 2008 el inicio de los retiros reiterados por encima de los ingresos sostenibles. En un análisis de enero de 2025, Damien Kingsbury, profesor emérito de la Universidad Deakin, señala igualmente que los retiros superaron el nivel sostenible casi todos los años desde 2008-2009. Su análisis sitúa los retiros de 2023 en el 88% del producto interno bruto (PIB).
La proporción del presupuesto y la proporción del PIB miden cosas distintas. La primera indica cuánto depende la financiación del gobierno del fondo; la segunda compara los retiros con el tamaño de la economía. Ambas apuntan a una fuerte dependencia, pero los porcentajes no son intercambiables.
Gomes cifra el presupuesto inicial de 2026 en 2.290 millones de dólares, frente a 2.600 millones en 2025. Se trata de una reducción de 310 millones de dólares, o alrededor del 12%. En junio de 2026 se aprobaron otros 101,1 millones de dólares, principalmente para responder al aumento de los precios internacionales de los combustibles. Por tanto, la reducción inicial no eliminó la necesidad de financiación adicional durante el año.
Por qué difieren las previsiones de agotamiento
La estimación de 2037 del Ministerio de Finanzas incluida en la propuesta de modificación de la deuda pública está condicionada a que se mantenga el mismo nivel de retiros. Un informe aparte sobre la evaluación de Gomes sitúa el riesgo alrededor de 2034 si persisten los retiros superiores al ESI. El análisis de Kingsbury de enero de 2025 proyectaba que el fondo se agotaría en la segunda mitad de la década siguiente si el gasto continuaba al mismo nivel.
Son estimaciones distintas, no una fecha de agotamiento acordada. Las proyecciones de 2034 y 2037 están separadas por tres años, y sus supuestos de base no se detallan lo suficiente para conciliarlas. Los rendimientos de las inversiones, el gasto, la inflación y los futuros ingresos petroleros influyen en la rapidez con la que podría reducirse la reserva.
Gomes informa de un saldo de alrededor de 18.750 millones de dólares en mayo de 2026, mientras que los informes sobre Bangkok lo sitúan en casi 19.000 millones en octubre. Las cifras corresponden a fechas distintas y están redondeadas de manera diferente. No demuestran un aumento preciso entre mayo y octubre.
Su informe también cifra el saldo en aproximadamente 18.300 millones de dólares al cierre de 2024 y el rendimiento de las inversiones en un 6,8% ese año, tras el 9,99% de 2023. Sostiene que las transferencias al presupuesto absorbieron una parte considerable de las ganancias de las inversiones.
La afirmación de Cardoso de que los resultados superaron las proyecciones es compatible con esa preocupación. Un fondo puede obtener resultados mejores que los previstos y, aun así, correr el riesgo de agotarse si los retiros siguen consumiendo sus activos. Un mejor desempeño ofrece más margen para ajustar el rumbo, pero no demuestra por sí solo que el gasto actual sea sostenible.
La transición tras Bayu-Undan
El fin de la producción comercial en Bayu-Undan modificó la ecuación de financiación. Gomes fecha ese acontecimiento el 4 de junio de 2025 y describe el período posterior como una transición que deja atrás los ingresos petroleros corrientes y pasa a depender de los rendimientos de las inversiones del fondo y de los activos acumulados.
Hay una diferencia en la forma de describir la cronología. El análisis de Kingsbury de enero de 2025 señalaba que los yacimientos petroleros del mar de Timor ya no generaban ingresos, mientras que Gomes sitúa en junio de 2025 el fin de la producción comercial de Bayu-Undan. Esas afirmaciones no deben interpretarse como si establecieran una misma fecha límite para todos los ingresos petroleros.
Los principales hitos muestran cómo se desarrolló el debate actual:
- 2005: Timor-Leste creó el Fondo Petrolero y el marco para preservar la riqueza petrolera.
- Desde 2008-2009: según Gomes y Kingsbury, los retiros superaron el parámetro sostenible la mayoría de los años.
- 2024: Timor GAP adquirió una participación del 16,74% en el consorcio de Bayu-Undan, según Gomes.
- 4 de junio de 2025: terminó la producción comercial de Bayu-Undan, según Gomes.
- Junio de 2026: se aprobó un aumento presupuestario de 101,1 millones de dólares.
- 6 y 7 de octubre de 2026: el seminario de Bangkok examinó la sostenibilidad fiscal y la estrategia de inversión.
Gomes también describe un posible nuevo uso de Bayu-Undan mediante la captura y el almacenamiento de carbono. El proyecto propuesto podría almacenar alrededor de 10 millones de toneladas de dióxido de carbono al año, pero su viabilidad depende de una decisión final de inversión y de contratos. La capacidad potencial de almacenamiento no equivale a ingresos públicos asegurados.
Greater Sunrise no garantiza ingresos presupuestarios
Greater Sunrise sigue siendo central en las expectativas de futuros ingresos petroleros. El análisis de Kingsbury señala que Timor-Leste tiene una participación del 56,6% en el proyecto y describe una disputa sobre si el gas debería procesarse en Australia o en una instalación propuesta en la costa sur de Timor-Leste.
El análisis cifra en el 80% la participación de Timor-Leste en los ingresos de la producción si el procesamiento se realiza en Australia y en el 70% si se lleva a cabo en Timor-Leste. Esas asignaciones de ingresos son distintas de la participación en la propiedad. Kingsbury también describe una oferta australiana de finales de 2024 para elevar al 90% la participación de Timor-Leste en los ingresos, mientras que la parte de Australia se destinaría a un fondo de desarrollo específico.
Las cifras describen acuerdos y una oferta discutidos en ese momento, no un resultado confirmado del seminario de Bangkok. Kingsbury señala que el proyecto seguía paralizado a finales de 2024; Gomes también indica en su evaluación posterior que no se había tomado una decisión definitiva.
Gomes cita proyecciones del gobierno de más de 78.000 millones de dólares en impuestos y regalías de Greater Sunrise. El análisis de Kingsbury se refiere a gas valorado en más de 33.000 millones de dólares. Estas cifras miden cosas distintas y no son directamente comparables. Ninguna equivale a dinero ya disponible para el gasto presupuestario anual.
La cuestión práctica es el calendario. Los nuevos proyectos petroleros podrían generar ingresos en el futuro, pero la transición fiscal debe gestionar los retiros antes de que esos ingresos lleguen. Los informes del seminario no identifican una fecha de inicio de la producción confirmada ni una decisión final de inversión.
La calidad del gasto importa tanto como sus límites
El informe del Banco Mundial sobre el gasto público, publicado el 13 de febrero de 2025 con el título Informe económico de Timor-Leste: transformar el gasto público para lograr un alto crecimiento, ofrece una medida del desafío de desarrollo. El gasto público promedió el 85% del PIB entre 2013 y 2023, mientras que el crecimiento anual del PIB promedió el 1,3%.
El informe también señala que el 42% de la población vivía por debajo del umbral nacional de pobreza. El análisis académico de Kingsbury presenta otros indicadores: más de una cuarta parte de la población vivía en pobreza absoluta, casi la mitad en pobreza multidimensional y casi la mitad de los menores de cinco años sufría retraso del crecimiento. Las diferencias en las definiciones de pobreza y los períodos de referencia hacen que estas cifras no sean intercambiables.
Bernard Harborne, representante del Banco Mundial en Timor-Leste, pidió un gasto que genere mejores resultados económicos:
Timor-Leste se encuentra en un momento decisivo. Para crear empleo e impulsar el crecimiento, se recomienda al país mejorar la eficiencia del gasto y diversificar su economía.
El Banco Mundial recomienda avanzar gradualmente hacia el cumplimiento del ESI, mejorar la recaudación de impuestos y reasignar recursos de programas ineficaces a infraestructura, educación y salud. También pide mejorar las contrataciones públicas, reforzar la gestión de la inversión pública y reducir los retrasos en los proyectos.
Estas recomendaciones dan contenido al argumento de Cardoso de que la sostenibilidad también es una cuestión de desarrollo. Reducir los retiros protege la reserva, mientras que mejorar la eficacia del gasto puede fortalecer la economía y su capacidad para generar ingresos ajenos al petróleo.
Qué debe resolver una transición fiscal gradual
El gobierno afirma que quiere destinar los recursos del fondo a sectores productivos, diversificar la economía y reducir la dependencia del petróleo. Las cifras de Gomes ilustran la magnitud de esa tarea: las exportaciones no petroleras rondaban los 35 o 36 millones de dólares, frente a importaciones anuales de bienes esenciales de aproximadamente 900 millones. Según esas cifras, las importaciones equivalían a entre 25 y 26 veces el valor de las exportaciones no petroleras, aunque ambas categorías no constituyen una balanza comercial completa.
La propuesta de modificación de la deuda pública identifica los bonos y las letras del Tesoro como posibles instrumentos de financiación y señala que varios gobiernos sucesivos han tenido la intención de emitirlos. Son formas de endeudamiento. Pueden diversificar las fuentes de financiación, pero deben reembolsarse y no sustituyen la necesidad de contar con ingresos recurrentes más sólidos.
También es necesario precisar los detalles de gobernanza. El gobernador del BCTL, Hélder Lopes, describió un Consejo de Inversiones que asesora al ministro de Finanzas, integrado por tres expertos del BCTL, y un taller anual. Cardoso describió seminarios del Consejo Consultivo que suelen celebrarse dos veces al año, uno en el país y otro en el extranjero. Los informes usan distintos nombres para los consejos y mencionan diferentes frecuencias de reunión; no demuestran que se refieran exactamente al mismo organismo o calendario.
Las próximas decisiones sustantivas se refieren al ritmo de reducción de los retiros, al gasto que se debe proteger, a las medidas de ingresos internos y al riesgo de inversión. Los informes del seminario no anunciaron una fecha límite para aprobar una estrategia revisada, emitir títulos del Tesoro o alcanzar una nueva senda de retiros sostenibles.
La decisión central ya está planteada: utilizar el saldo, más sólido de lo previsto, para respaldar una transición gestionada y evitar suponer que las ganancias de los mercados o proyectos petroleros aún no confirmados cubrirán indefinidamente las necesidades presupuestarias.
Puntos clave
- Durante el seminario celebrado en Bangkok los días 6 y 7 de octubre de 2026, se informó de que el Fondo Petrolero de Timor-Leste tenía un valor de casi 19.000 millones de dólares.
- La ministra de Finanzas, Santina Cardoso, dijo que aporta alrededor del 80% de la financiación del presupuesto estatal.
- El Consejo Consultivo recomendó una mayor disciplina, mientras el gobierno revisa una transición fiscal gradual.
- Una propuesta de modificación de la deuda pública cita una estimación del Ministerio de Finanzas según la cual el fondo se agotaría en 2037 si los retiros no cambian; otra evaluación sitúa el riesgo alrededor de 2034.
- El Ingreso Sostenible Estimado equivale al 3% de la riqueza petrolera total, incluidos los ingresos petroleros futuros previstos.
- El Banco Mundial recomienda mejorar el gasto, reforzar la recaudación de impuestos y avanzar gradualmente hacia el cumplimiento de la regla de ingresos sostenibles.
- Los informes del seminario no anunciaron un nuevo límite de retiros, una fecha límite para las reformas ni una fecha confirmada de inicio de la producción de Greater Sunrise.
