La expansión de los biocombustibles en Indonesia pone a prueba los límites del aceite de palma, el suministro de alimentos y la protección de los bosques

Una brecha creciente entre las ambiciones en materia de combustibles y el suministro

Las ambiciones de Indonesia en materia de biocombustibles se enfrentan a una limitación básica de suministro: un estudio dirigido por Yayasan Madani Berkelanjutan calcula que la oferta de biodiésel y bioetanol alcanzará los 26,6 millones de kilolitros en 2030, frente a una demanda proyectada de 42 millones de kilolitros solo para el transporte por carretera. Esto deja una brecha de 15,4 millones de kilolitros. Incluso si todo ese suministro se destinara a las carreteras, cubriría alrededor del 63% de la demanda proyectada, sin dejar nada para otros sectores.

Estas conclusiones se conocen mientras Indonesia avanza hacia el B50, una mezcla de diésel que contiene un 50% de biodiésel, y desarrolla planes para sustituir más gasolina por etanol. Según los informes, el B50 entró en vigor legalmente el 1 de julio de 2026, se puso en marcha el 9 de julio y alcanzará su plena aplicación el 1 de octubre, tras un periodo de transición. El Gobierno también ha hablado del B60, mientras que sus planes para la gasolina van del E10 al E50.

Estas políticas responden a un importante objetivo de seguridad energética. El ministro de Energía y Recursos Minerales, Bahlil Lahadalia, sitúa el consumo de combustibles en aproximadamente 1,6 millones de barriles diarios y la producción nacional de crudo en unos 600.000 barriles diarios; describe una brecha de importación de alrededor de 1 millón de barriles. Estas cifras ilustran el grado de dependencia, aunque la producción de crudo y el consumo de combustibles refinados son indicadores distintos y no ofrecen un balance completo de las refinerías.

La conclusión central de la reevaluación de Madani es que sustituir los combustibles importados no puede ser el único indicador del éxito. Elaborado junto con el Institute for Essential Services Reform (IESR), Koaksi Indonesia y Landscape Alliance, el estudio examina quién recibe los beneficios económicos, quién asume los costos ambientales y qué sectores del transporte tienen mayor necesidad de los limitados suministros de biocombustibles. Sitúa estas decisiones en el marco del objetivo de Indonesia de alcanzar cero emisiones netas para 2060.

Dos décadas de mandatos, con resultados desiguales

La evaluación de la política de biocombustibles de Madani sitúa el inicio del programa moderno en el Reglamento Presidencial n.º 5 de 2006, sobre la Política Energética Nacional, y la Instrucción Presidencial n.º 1 de 2006, sobre el suministro y uso de biocombustibles. La mezcla obligatoria comenzó en 2008. El desarrollo rural fue uno de los objetivos originales, junto con la seguridad energética y la reducción de la dependencia de los combustibles fósiles.

Casi dos décadas después, la aplicación sigue concentrada en el biodiésel elaborado a partir de aceite de palma. El bioetanol, que sustituye una parte de la gasolina, y el bioavtur, combustible de aviación producido a partir de materias primas biológicas, han avanzado más lentamente. Madani describe cadenas de suministro organizadas en torno a la producción, en lugar de basarse en una evaluación integral de la demanda, con una participación limitada de agricultores y comunidades y preocupaciones sobre la gestión de los incentivos.

La secuencia de las políticas permite distinguir las normas anteriores de los anuncios posteriores:

• 2006: La política energética nacional y las instrucciones presidenciales sentaron las bases para el desarrollo de los biocombustibles.
• 2008: Comenzó la mezcla obligatoria, inicialmente con una proporción de biodiésel del 2,5%, según el relato sobre la aplicación del B50.
• 2015: Se creó la Agencia de Gestión del Fondo para las Plantaciones de Palma Aceitera (BPDPKS).
• 2025: Se introdujo el B40, que contiene un 40% de biodiésel.
• De julio a octubre de 2026: El B50 entró en vigor legalmente, se puso en marcha oficialmente y comenzó la transición prevista para su aplicación.
• 29 de septiembre de 2026: Madani y sus socios presentaron su reevaluación de los biocombustibles y de una transición energética justa.
• 2027: Bahlil afirma que está previsto comenzar la aplicación obligatoria del etanol.

Estudios académicos anteriores analizan el B30 y el B35. Esas referencias describen etapas previas, no la norma de 2026. La distinción es importante porque cada aumento en la proporción de mezcla modifica la demanda de materias primas agrícolas, la capacidad de procesamiento y el apoyo financiero.

Por qué el debate incluye a los barcos y los aviones

El estudio de Madani proyecta que la demanda de biodiésel y bioetanol para el transporte por carretera pasará de 42 millones de kilolitros en 2030 a 81,6 millones en 2050, casi el doble. Su cálculo de la demanda de biocombustibles para el transporte marítimo en 2030 es mucho menor: 0,09 millones de kilolitros, o 90.000 kilolitros.

Riza Egi Arizona, responsable del programa de transición energética comunitaria de Madani, sostiene que las políticas deberían centrarse más en el transporte marítimo y la aviación, porque la electrificación avanza en las carreteras, mientras que sustituir los combustibles líquidos en barcos y aviones es más difícil. Propone asignar los biocombustibles en función del suministro, la madurez tecnológica y la disponibilidad de otras formas de reducir las emisiones.

El estudio señala el aceite vegetal hidrotratado (HVO) para ciertos usos marítimos y el combustible de aviación sostenible (SAF) para los aviones. El HVO se produce mediante el tratamiento de aceites con hidrógeno. El SAF se refiere a combustibles de aviación concebidos para reducir las emisiones durante la producción y el uso en comparación con el combustible de aviación convencional. Ninguno de los dos es simplemente intercambiable con el biodiésel y el etanol utilizados en los mandatos de mezcla para el transporte por carretera.

Por tanto, la proyección de 26,6 millones de kilolitros no puede considerarse un suministro disponible de inmediato para la aviación. Destinar recursos a los aviones o los barcos también exigiría instalaciones de conversión adecuadas y combustibles que cumplan las normas técnicas pertinentes. El argumento se refiere a dónde pueden aportar más valor las escasas materias primas biológicas, no a transferir de inmediato a los tanques de los aviones el combustible que hoy se usa en las carreteras.

Las mezclas más altas presionan el suministro de aceite de palma

Las distintas estimaciones muestran la magnitud del compromiso con el aceite de palma, pero no establecen un único requisito definitivo. Un análisis de escenarios de Madani calcula una demanda de aceite de palma crudo (CPO) de 14,2 millones de toneladas métricas para el B40 y de 18 millones para el B50 previsto. Otro informe sobre el programa B50 proyecta que la producción de entre 16,7 millones y 18 millones de kilolitros de biodiésel requerirá entre 15,2 millones y 16,3 millones de toneladas métricas de CPO.

Se trata de estimaciones distintas de las materias primas que necesitaría el B50, no de cifras equivalentes expresadas en unidades diferentes. Las explicaciones disponibles no establecen si sus supuestos sobre cobertura, producción o eficiencia de conversión son comparables. Sin embargo, en la comparación propia de Madani, pasar del B40 al B50 aumenta la demanda de CPO en 3,8 millones de toneladas métricas, alrededor de un 27%.

La Asociación Indonesia de Productores de Aceite de Palma calcula que el B60 requeriría entre 22 y 23 millones de toneladas métricas de CPO. La Agencia de Gestión del Fondo para las Plantaciones prevé una producción nacional de CPO de unos 60 millones de toneladas métricas para 2045. Estas cifras corresponden a periodos distintos y no permiten determinar si una aplicación anticipada del B60 contaría con suministro suficiente una vez atendidas las necesidades alimentarias y de exportación.

El documento de WWF Indonesia sobre la política de biodiésel, elaborado con investigadores de la Facultad de Silvicultura de la Universidad Gadjah Mada, advierte que el aumento del consumo nacional podría provocar un déficit de CPO de hasta 5 millones de toneladas métricas para 2030. Señala como factores que contribuyen a la presión la disminución de la productividad, el lento ritmo de renovación de las plantaciones, la escasez de mano de obra, la gestión insuficiente del suelo y los nutrientes, y las plagas y enfermedades.

El clima añade otro riesgo. La industria del aceite de palma ha advertido que El Niño podría reducir la producción indonesia de CPO en alrededor de 3 millones de toneladas métricas. Un mandato garantiza la demanda de materias primas para el biodiésel, pero no puede garantizar la cosecha necesaria para abastecerla.

¿Pueden las plantaciones existentes producir lo suficiente?

El escenario alternativo de Madani busca elevar el rendimiento de 3,41 a 6 toneladas métricas por hectárea mediante la mejora de las prácticas agrícolas y la renovación de 9 millones de hectáreas de plantaciones envejecidas, muchas de ellas en manos de pequeños agricultores. Esto supondría un aumento del rendimiento de alrededor del 76%, una mejora sustancial de la productividad, no un ajuste menor.

En su escenario de expansión continua, Madani calcula que se necesitarían 4,72 millones de hectáreas adicionales de plantaciones y que los daños ecológicos y sociales podrían alcanzar los 4.720 millones de dólares. Su alternativa centrada en las comunidades proyecta que no sería necesario ampliar las plantaciones y que no habría costos ecológicos o sociales externos. Se trata de resultados modelados que dependen de los supuestos del escenario, no de una garantía de que cambiar la propiedad o las materias primas elimine todos los riesgos.

Una evaluación independiente de Madani, Sawit Watch y Satya Bumi calcula que la capacidad ecológica del territorio indonesio para las plantaciones de palma aceitera es de 18,15 millones de hectáreas, de las cuales ya hay 17,3 millones plantadas. El límite propuesto se basa en 14 variables restrictivas, entre ellas la disponibilidad de agua, las zonas de conservación, las turberas y la biodiversidad. Es una estimación ecológica, no un límite legal declarado para las plantaciones.

La diferencia entre el límite estimado y las plantaciones existentes es de solo 850.000 hectáreas. La expansión de 4,72 millones de hectáreas proyectada por Madani superaría ampliamente ese margen. Otro modelo, de la Coalición para una Transición Limpia, calcula que el B50 podría requerir 5,36 millones de hectáreas adicionales para 2039, lo que podría provocar la deforestación de 1,5 millones de hectáreas. Las estimaciones difieren en magnitud y plazos, pero ambas apuntan a una presión sobre el territorio.

WWF recomienda mejorar los rendimientos, acelerar la renovación de las plantaciones de pequeños agricultores y aumentar la producción a través de grupos de agricultores de silvicultura social antes de considerar la expansión como último recurso. Su documento también indica que, en 2020, alrededor del 20% de la superficie de las plantaciones de Indonesia estaba dentro de zonas forestales. Esa estimación histórica pone de relieve problemas de gestión territorial, pero no establece la situación jurídica actual de cada plantación.

¿Quién recibe los beneficios rurales?

La propuesta alternativa de Madani plantea que empresas y cooperativas de las aldeas podrían producir hasta el 10% del suministro de biodiésel. Señala el aceite de cocina usado, las semillas de caucho y las semillas de nyamplung como posibles alternativas al aceite de palma, junto con otros cultivos locales. El objetivo es dar a las comunidades rurales un papel en el procesamiento y el suministro de energía, en lugar de dejarlas principalmente como vendedoras de materias primas.

Giorgio Budi Indrarto, subdirector de Madani, describió la propuesta durante una rueda de prensa en Yakarta:

«Por eso defendemos que las comunidades locales produzcan su propio biodiésel a partir de productos de la zona».

Madani calcula que su alternativa podría generar 2.000 millones de dólares en beneficios económicos directos para las zonas rurales en 10 años. También proyecta un beneficio económico neto de 37.100 millones de dólares, frente a los 31.360 millones del escenario de expansión continua. Según el análisis, las ganancias de este último escenario irían principalmente a las grandes empresas. Estas cifras modeladas no deben confundirse con aumentos observados en los ingresos de los agricultores.

WWF propone cambios institucionales concretos: revisar el Reglamento n.º 24 de 2021 del Ministerio de Energía y Recursos Minerales para reforzar el papel de los agricultores como proveedores de materias primas para el biodiésel, establecer normas de calidad para el aceite de palma de pequeños productores y trabajar con cooperativas agrícolas. Estas medidas vinculan el objetivo de desarrollo rural con el sistema real de compra y procesamiento.

Los estudios disponibles respaldan la necesidad de examinar con más cuidado quién recibe los beneficios. Una revisión académica sobre sostenibilidad de Indonesia y Malasia concluye que se prestó más atención a los indicadores ambientales que a los socioeconómicos. Señala como medidas pertinentes de sostenibilidad los rendimientos y los ingresos de los pequeños agricultores, la tenencia de la tierra y los conflictos, la cuota de mercado y los precios, y la seguridad alimentaria.

La revisión abarca estudios publicados entre 2000 y 2019. El resumen informa de 96 artículos, mientras que algunas partes de la metodología y los resultados describen 95. Esta incoherencia interna aconseja cautela al considerar el total exacto de artículos, pero no modifica su conclusión central sobre la atención desigual en la investigación. También indica que Indonesia y Malasia producen conjuntamente alrededor del 85% del aceite de palma mundial y describe la política indonesia de bioenergía como más vigorosa y dinámica.

Los planes de etanol y la prueba de la seguridad alimentaria

Los anuncios de Indonesia sobre el etanol aún no conforman un calendario único y coherente. Bahlil describe la identificación de centros agrícolas en Java, Sumatra y Papúa para el E10, la evaluación de la capacidad industrial nacional hasta 2028 y la preparación para el E50 a partir de caña de azúcar, yuca y maíz. Afirma que la aplicación obligatoria comenzaría en 2027, con compradores específicos e infraestructura de procesamiento para la yuca.

Bahlil, quien también ocupa un cargo de coordinación para el procesamiento avanzado y la transición energética, dijo que la política no debería sustituir la dependencia de la gasolina importada por la dependencia del etanol importado:

«Hasta 2028, estamos evaluando nuestra capacidad industrial actual. Queremos asegurarnos de que la introducción de este mandato no nos obligue a importar etanol. Eso es inaceptable».

Un anuncio aparte del ministro coordinador de Asuntos Alimentarios, Zulkifli Hasan, fija el objetivo de alcanzar el E20 en un plazo de cinco años. Según el anuncio, el presidente Prabowo Subianto instruyó al ministro de Agricultura, Andi Amran Sulaiman, durante una reunión del gabinete el 16 de septiembre, que destinara 2 millones de hectáreas de plantaciones de caña de azúcar existentes a la producción de etanol. En ese anuncio, se eligió la caña de azúcar en lugar del maíz y la yuca por la superficie que ya ocupa, y se encargó a BPI Danantara preparar la industria nacional.

Por su parte, Mari Elka Pangestu, enviada especial presidencial, afirma que más de 12 millones de hectáreas de tierras degradadas podrían destinarse a la producción de alimentos y biocombustibles, por lo que no sería necesaria una asignación de 2 millones de hectáreas anunciada anteriormente. Es posible que estas declaraciones se refieran a programas de tierras distintos, pero no se explica cómo se relacionan. Tampoco está definida en los anuncios la secuencia entre el E10, el E20 y el E50.

La competencia por los alimentos también afecta al biodiésel. El aceite de palma se utiliza tanto para cocinar como para producir combustible. Según los informes, el índice de precios de los aceites vegetales de la FAO alcanzó en agosto de 2026 su nivel más alto desde junio de 2022, en parte por las expectativas de una menor disponibilidad de exportaciones indonesias. El Instituto de Política Estratégica del Agronegocio del Aceite de Palma proyecta precios del CPO de entre 1.650 y 1.720 dólares por tonelada métrica. Estas presiones podrían repercutir en los hogares y los pequeños negocios de alimentos, como ocurrió durante la crisis del aceite de cocina de Indonesia en 2022, aunque esto no demuestra que vaya a repetirse el mismo resultado.

El ahorro en importaciones no refleja el balance completo

El Gobierno calcula que el B50 podría ahorrar unos 170 billones de rupias, o 9.500 millones de dólares, en costos de importación de combustibles en 2026. Otro informe cifra en 36,7 billones de rupias, o 2.100 millones de dólares, el ahorro adicional de divisas asociado al paso al B50. Esas cifras parecen utilizar distintos alcances y no deben tratarse como estimaciones intercambiables del mismo beneficio.

La producción de biodiésel sigue dependiendo de insumos importados. Las importaciones de metanol podrían costar aproximadamente 20 billones de rupias, o 1.100 millones de dólares, al año. La reducción de las exportaciones de aceite de palma también puede afectar los ingresos y los recursos utilizados para apoyar el biodiésel mediante gravámenes a la exportación, incluido un gravamen del 12,5% sobre el CPO del que se ha informado.

En julio de 2026, el precio del Biosolar subvencionado era de unos 6.800 rupias por litro. La diferencia de precio respecto al diésel prémium no puede atribuirse por completo al apoyo al biodiésel, porque los productos se destinan a mercados distintos y están sujetos a sistemas de precios diferentes. Por tanto, los precios asequibles en las estaciones de servicio no revelan, por sí solos, el costo fiscal total del programa.

Una revisión académica de la aplicación, centrada en la norma anterior del B35, señala que la calidad, el volumen y el costo son esenciales para la sostenibilidad del programa. Explica que la viabilidad económica depende de la fórmula del Precio del Índice de Mercado del Biodiésel y de la política fiscal, y recomienda considerar un impuesto al carbono e incorporar los costos ambientales según el principio de que quien contamina debe pagar.

Según se informa, el Reglamento Presidencial n.º 110 de 2025 establece un marco de fijación de precios del carbono que contempla el comercio de emisiones, los impuestos al carbono y los pagos vinculados a resultados. Su existencia no determina cómo se medirán o cobrarán los costos ambientales específicos del biodiésel. Del mismo modo, la estimación de que el B50 reduciría emisiones adicionales de hasta 4,8 millones de toneladas métricas de dióxido de carbono se refiere a la combustión, no a un cálculo de todo el ciclo de vida. La tala de bosques y el drenaje de turberas pueden alterar sustancialmente el balance climático.

Las tierras degradadas y las algas aún requieren pruebas

Mari afirma que los ministros de Agricultura y Silvicultura han acordado orientar la futura producción de materias primas hacia tierras degradadas, junto con programas forestales de forestación, reforestación y revegetación. En calidad de enviada especial del presidente para el comercio internacional y la cooperación multilateral, declaró:

«Nos comprometemos a no seguir deforestando para ampliar la producción de alimentos. Por tanto, ya no es necesario el plan de destinar 2 millones de hectáreas a la producción de alimentos, anunciado el año pasado».

La cifra declarada de más de 12 millones de hectáreas es una estimación del potencial, no un inventario verificado de tierras aptas para la agricultura y libres de disputas. Los anuncios no identifican todas las parcelas, sus usos actuales ni cómo se compatibilizaría la producción con la restauración forestal. Mari también pide mejores semillas, un uso más eficiente de los fertilizantes y el agua, y estudios sobre cultivos adecuados para condiciones más cálidas y con recursos hídricos limitados.

En cuanto a la aviación, el enviado especial para el clima y la energía, Hashim Djojohadikusumo, afirma que Prabowo le ha encargado evaluar el uso de microalgas. Su cultivo podría utilizar dióxido de carbono procedente de la industria del petróleo y el gas, mientras que los aceites que producen los organismos podrían convertirse en combustible. El aceite de cocina usado es otra materia prima que se está considerando para el SAF.

Las microalgas siguen siendo una opción en fase de exploración. Aún no están resueltos los costos de cultivo, la tecnología de procesamiento, la capacidad ni las emisiones de todo el ciclo de vida. Absorber dióxido de carbono durante el crecimiento no convierte automáticamente en neutro en carbono el combustible resultante, porque también cuentan el cultivo, la conversión y la combustión final. Hashim señala además como posibles usos los piensos para animales y los productos proteicos, entre ellos la espirulina y la chlorella, en el marco del programa de comidas nutritivas gratuitas.

Los próximos hitos concretos incluyen la plena aplicación prevista del B50 el 1 de octubre de 2026, el mandato propuesto para el etanol en 2027 y la evaluación industrial que se prolongará hasta 2028. No se ha anunciado una fecha oficial para el B100. La capacidad de Indonesia para cumplir sus mandatos en expansión y, al mismo tiempo, proteger el suministro de alimentos y los bosques dependerá de rendimientos demostrados, capacidad de procesamiento operativa y salvaguardias que incluyan a agricultores y comunidades.

Puntos clave

• La oferta proyectada de biodiésel y bioetanol de 26,6 millones de kilolitros en 2030 quedará 15,4 millones de kilolitros por debajo de la demanda proyectada para el transporte por carretera.
• El B50 entró en vigor legalmente en julio de 2026 y su plena aplicación está prevista para el 1 de octubre.
• Las estimaciones de las necesidades de aceite de palma del B50 difieren; el aumento de las proporciones de mezcla incrementa la presión sobre el suministro de alimentos, las exportaciones y los combustibles.
• Madani propone aumentar los rendimientos de las plantaciones, usar materias primas alternativas y fomentar la producción comunitaria en lugar de mantener la expansión.
• Los anuncios sobre el E10, el E20 y el E50 tienen objetivos y plazos distintos que aún no se han armonizado por completo.
• Se propone dar prioridad al transporte marítimo y la aviación porque las alternativas a los combustibles líquidos son más limitadas que en las carreteras.
• Las estimaciones del ahorro en importaciones y de la reducción de emisiones por combustión no incluyen todos los insumos importados, costos fiscales o emisiones relacionadas con el uso de la tierra.
• Las propuestas sobre tierras degradadas y microalgas aún requieren pruebas de idoneidad, capacidad comercial y desempeño ambiental.