El umbral de 300 ciudadanos pone bajo escrutinio la aplicación de sanciones penales
El Servicio de Investigación de la Asamblea Nacional de Corea del Sur advirtió que permitir que grupos de al menos 300 ciudadanos presenten directamente denuncias penales contra empresas sospechosas de infringir la Ley de Comercio Justo podría exponer a las compañías a procesos sin una evaluación especializada sobre si se cometió una infracción. La advertencia llega mientras el Gobierno se prepara para reformar un sistema de denuncias establecido en 1980.
Contenido
- El umbral de 300 ciudadanos pone bajo escrutinio la aplicación de sanciones penales
- Qué significa realmente la autoridad exclusiva de la comisión
- Dos vías para ampliar el acceso a las denuncias
- Por qué el presidente quiere abrir más la vía
- La advertencia se refiere a las pruebas, no solo a las cifras
- Las empresas más pequeñas podrían quedar expuestas a presiones además de recibir protección
- Un sistema de 46 años que ya ha cambiado
- Una alternativa más limitada se centra en los cárteles
- Comparaciones internacionales y otras advertencias sobre políticas públicas
- Lo esencial
En un informe presentado al diputado Choi Eun-seok, del Comité de Asuntos Políticos de la Asamblea Nacional, el servicio de investigación instó a revisar con más detenimiento la autoridad exclusiva de la Comisión de Comercio Justo para presentar denuncias. Señaló que las sanciones penales deberían ser el último recurso ante infracciones graves, y que deberían definirse claramente el alcance de los casos admisibles y las condiciones para presentar denuncias.
La propuesta presentada en una reunión del Consejo de Ministros el 31 de marzo de 2026 va más allá de las denuncias ciudadanas. También permitiría que grupos de al menos 30 empresas presenten denuncias directamente y ampliaría a 50 organismos administrativos centrales, 17 gobiernos metropolitanos y 226 gobiernos locales básicos la facultad de solicitar una denuncia a la comisión.
El presidente Lee Jae Myung ha impulsado un cambio más amplio y ha preguntado si los gobiernos locales deberían poder presentar denuncias directamente y si realmente hacen falta límites numéricos. El Gobierno prevé presentar un proyecto de ley a la Asamblea Nacional antes de que termine el año, pero aún no se han definido los umbrales finales, las infracciones admisibles ni las salvaguardias.
Qué significa realmente la autoridad exclusiva de la comisión
El sistema actual establece que una denuncia de la Comisión de Comercio Justo es un requisito legal para que la fiscalía presente cargos por las infracciones de competencia contempladas. Un consumidor o una empresa puede informar a la comisión sobre una presunta conducta indebida, pero ese informe no sustituye la denuncia de la comisión necesaria para iniciar un proceso penal.
Esta distinción es importante: la reforma propuesta cambiaría quién puede abrir la vía legal para un proceso penal, pero no otorgaría a los ciudadanos la facultad de acusar formalmente ni de condenar a una empresa. La fiscalía seguiría decidiendo si presenta cargos y los tribunales determinarían la culpabilidad.
El marco de denuncia exclusiva abarca seis leyes bajo la competencia de la comisión, entre ellas la Ley de Regulación de Monopolios y Comercio Justo y la legislación sobre subcontratación. Se introdujo para que una evaluación económica especializada mediara entre las acusaciones de conducta empresarial ilegal y el inicio de un proceso penal.
Algunos casos de competencia requieren un análisis detallado de los mercados, la conducta empresarial y sus efectos sobre la competencia. Una conducta que parece perjudicial para un competidor no constituye automáticamente un delito de competencia. La preocupación del servicio de investigación es que reunir suficientes firmas no demostraría, por sí solo, que se cumplen las condiciones jurídicas y económicas para iniciar un proceso penal.
El sistema también tiene una debilidad que sus críticos quieren corregir: cuando la comisión decide no presentar una denuncia, esa decisión puede impedir que se inicie un proceso penal, incluso si los consumidores o las empresas afectados consideran que se justifica una respuesta más firme.
Dos vías para ampliar el acceso a las denuncias
El presidente de la Comisión de Comercio Justo, Ju Byung-gi, presentó dos cambios distintos en la reunión del Consejo de Ministros del 31 de marzo. Uno permitiría que grupos que alcancen los umbrales especificados, de manera provisional 300 ciudadanos o 30 empresas, presenten denuncias directamente ante las autoridades de investigación sin obtener primero una denuncia de la comisión.
El segundo ampliaría el derecho de los organismos públicos a solicitar una denuncia a la comisión. Esto es distinto de presentar una denuncia directamente: mediante el mecanismo de solicitud, la comisión debe presentar la denuncia cuando la solicita un organismo autorizado, aunque antes hubiera decidido no hacerlo tras investigar el caso.
Actualmente, cuatro cargos tienen esa facultad para solicitar denuncias: el fiscal general, el presidente de la Junta de Auditoría e Inspección, el director del Servicio de Contratación Pública y el ministro de Pequeñas y Medianas Empresas y Empresas Emergentes.
La ampliación propuesta incluye 293 organismos centrales y locales: 50 organismos centrales, 17 gobiernos metropolitanos y 226 gobiernos locales básicos. Las dos categorías de gobiernos locales suman 243 organismos. Estas cifras muestran hasta dónde podría extenderse el mecanismo de solicitud más allá de sus titulares actuales, aunque no permiten determinar cuántos casos adicionales se presentarían.
El Gobierno también ha analizado sustituir algunas sanciones penales económicas por sanciones administrativas, como multas. Esto podría cambiar el alcance de la reforma: ampliar el acceso a las denuncias tendría consecuencias distintas según qué infracciones siguieran sujetas a procesos penales.
Por qué el presidente quiere abrir más la vía
El presidente Lee sostiene que concentrar la facultad de presentar denuncias en una sola institución puede otorgarle un control excesivo sobre la posibilidad de que los casos avancen. En la reunión del Consejo de Ministros, describió el problema de la siguiente manera:
"Como la Comisión de Comercio Justo monopoliza esta facultad, en la práctica también puede enterrar los casos",
Su intervención refleja críticas de larga data según las cuales la comisión no siempre ha ejercido de forma suficientemente activa su facultad de presentar denuncias penales. Las preocupaciones por el paso de antiguos funcionarios de la comisión a grandes bufetes de abogados también han alimentado la percepción de que los grandes conglomerados reciben un trato favorable. Estas preocupaciones forman parte de los argumentos políticos a favor de la reforma, pero no prueban que una decisión concreta sobre una denuncia haya sido improcedente.
Lee también cuestionó las restricciones numéricas propuestas y pidió a los funcionarios que consideraran conceder a los gobiernos locales el derecho a presentar denuncias directamente, en lugar de permitirles solo solicitar una denuncia de la comisión.
Esto deja una diferencia sustancial entre la propuesta inicial de la comisión y la orientación preferida por el presidente. La primera mantiene condiciones de acceso definidas y un papel de la comisión en las solicitudes de los organismos públicos. La segunda podría eliminar más controles. Ninguna de las dos opciones se ha convertido en ley.
La advertencia se refiere a las pruebas, no solo a las cifras
La objeción central del Servicio de Investigación de la Asamblea Nacional es que un umbral basado únicamente en el número de denunciantes no evalúa necesariamente el fondo de una acusación. Un grupo numeroso puede compartir un reclamo legítimo, pero su tamaño no demuestra que exista poder de mercado, coordinación ilegal u otro elemento de una infracción de las normas de competencia.
Por ello, el servicio de investigación pidió reglas claras que definan tanto el alcance de las denuncias como los requisitos para presentarlas. Su postura es que las infracciones graves deberían recibir sanciones penales, pero que los procesos penales deberían seguir siendo el último recurso.
Los debates del Consejo de Ministros también revelaron preocupaciones dentro del Gobierno. El ministro de Comercio, Industria y Energía, Kim Jeong-kwan, advirtió sobre las investigaciones duplicadas y las cargas para las empresas. El ministro de Justicia, Jung Sung-ho, planteó el riesgo de que se abusara de las facultades de la fiscalía y de denuncia. Han Sung-sook, ministra de Pequeñas y Medianas Empresas y Empresas Emergentes, también expresó preocupación por las cargas que recaerían sobre las compañías.
En respuesta a las preocupaciones planteadas durante la reunión, el presidente de la comisión, Ju Byung-gi, dijo:
"Lo revisaré más a fondo".
El riesgo de que se dupliquen los procedimientos es distinto de que una denuncia prospere o no. Una empresa podría tener que responder a consultas de más de una institución, contratar asesoría jurídica y entregar documentos antes de que se tome una decisión definitiva sobre una posible conducta indebida. La información disponible sobre la propuesta no establece un mecanismo definitivo para coordinar casos superpuestos.
Las empresas más pequeñas podrían quedar expuestas a presiones además de recibir protección
Ampliar el acceso a las denuncias podría ayudar a las empresas más pequeñas que consideran haber sido perjudicadas por una conducta ilegal y no consiguen que la comisión solicite un proceso penal. Con el umbral propuesto, un grupo de 30 empresas podría presentar directamente una acusación ante las autoridades de investigación.
La misma vía podría generar presión sobre las empresas acusadas por sus competidoras. Entre las preocupaciones planteadas durante el debate está la posibilidad de que las denuncias se utilicen como táctica de negociación o como medio para amenazar a competidores, en lugar de servir únicamente para solicitar sanciones por una infracción debidamente acreditada.
Ya se señala que las empresas más pequeñas representan una proporción considerable de las investigaciones sobre cárteles de la comisión, aunque no se indica ningún porcentaje ni número de casos. Por tanto, no es posible medir con precisión su exposición ni suponer que los principales objetivos de un sistema de denuncias más amplio serían los grandes conglomerados.
Entre las propuestas debatidas figuran condiciones estrictas para presentar denuncias y una ampliación gradual del acceso. Son salvaguardias propuestas, no características confirmadas del proyecto de ley definitivo del Gobierno. Su utilidad práctica dependería de que permitieran distinguir las acusaciones creíbles de los intentos de utilizar los procesos penales como instrumento de presión comercial.
Un sistema de 46 años que ya ha cambiado
La autoridad de la comisión no ha permanecido intacta desde 1980. Con el tiempo, los organismos públicos han obtenido facultades para exigir que se presenten denuncias, lo que ha reducido la capacidad de la comisión para tomar por sí sola la decisión final. El debate actual gira en torno a cuánto más debería ampliarse ese acceso.
- 1980: La Ley de Regulación de Monopolios y Comercio Justo estableció el sistema de denuncia exclusiva.
- 1995: El Tribunal Constitucional reconoció la legitimidad del sistema, incluido su papel para limitar la exposición excesiva a sanciones penales.
- 1996: El fiscal general obtuvo la facultad de solicitar una denuncia a la comisión.
- 2013 o 2014: Las fuentes ofrecen fechas distintas para la ampliación de esa facultad al organismo de auditoría, la agencia de contratación pública y la administración de pequeñas empresas.
- 31 de marzo de 2026: La comisión presentó su propuesta de reforma en una reunión del Consejo de Ministros y el presidente Lee pidió ampliar el acceso.
- Antes de que termine 2026: El Gobierno prevé presentar una modificación legislativa a la Asamblea Nacional.
La discrepancia de fechas se refiere a una ampliación anterior, no a la propuesta actual. Un artículo académico de 2018 sitúa esa reforma en 2013, mientras que otra fuente la fecha en 2014. La información disponible no permite determinar si la diferencia se debe a las fechas de aprobación y entrada en vigor de la ley.
Las fuentes también discrepan sobre el lugar de la reunión del 31 de marzo: una la sitúa en el Complejo Gubernamental de Seúl y otra en la Casa Azul presidencial. Coinciden en la fecha, los umbrales de denuncia propuestos y el impulso del presidente para que los gobiernos locales puedan presentar denuncias directamente.
Una alternativa más limitada se centra en los cárteles
Un artículo de la revista Business Law Review, publicado en 2018 por Son Young-Hoa, expone opciones para mantener, abolir por completo o abolir parcialmente el requisito de denuncia exclusiva. Publicado en el volumen 32, número 4, páginas 225 a 258, plantea una distinción pertinente para el debate actual: no todas las infracciones de las normas de competencia requieren el mismo tipo de evaluación económica.
El artículo analiza el requisito de que la fiscalía presente cargos previsto en los artículos 66 y 67 de la ley, tal como estaba redactada entonces. Sostiene que los casos de abuso de posición dominante o de concentraciones empresariales pueden requerir un análisis económico para determinar si la conducta es ilegal. Las referencias a esos artículos no deben interpretarse como una descripción de la numeración vigente.
Son señala que los cárteles especialmente graves podrían ser un ámbito en el que se estableciera una excepción a la autoridad exclusiva para presentar denuncias. Un cártel se produce cuando las empresas coordinan su conducta en lugar de competir de manera independiente, por ejemplo, al acordar precios. El artículo sostiene que esta categoría puede tratarse de forma distinta a las conductas cuya legalidad depende de una evaluación más compleja de sus efectos en el mercado.
El artículo también propone sanciones para los cárteles equivalentes a cerca del 20% de las ventas relacionadas y protección frente a denuncias penales para las empresas que revelen voluntariamente su participación en un cártel. Son propuestas académicas, no disposiciones confirmadas de la reforma de 2026.
Esa protección es importante porque una empresa que participa en un cártel secreto puede aportar pruebas que, de otro modo, las autoridades tendrían dificultades para obtener. Son propone una estrecha cooperación entre la fiscalía y la comisión desde el momento en que se informa del caso. Los derechos más amplios para presentar denuncias directamente deberían analizarse junto con esos incentivos, no como un cambio procesal aislado.
Comparaciones internacionales y otras advertencias sobre políticas públicas
El Servicio de Investigación de la Asamblea Nacional señala que otros países cuentan con instituciones especializadas para estas funciones. Japón mantiene un sistema de denuncias similar al de Corea del Sur. En Estados Unidos, el Departamento de Justicia investiga y procesa penalmente los casos de competencia. En el Reino Unido, para procesar penalmente a personas implicadas en cárteles se necesita el consentimiento de la autoridad de competencia u otro organismo pertinente.
Estos sistemas no son idénticos, pero respaldan el argumento del servicio de investigación de que los criterios especializados siguen formando parte de la aplicación de las normas penales de competencia en otros países. Por sí solos, no determinan si Corea del Sur debería conservar su modelo actual o adoptar una excepción más limitada.
El servicio de investigación también ha cuestionado otras políticas económicas del Gobierno. Preguntó si se había realizado suficiente evaluación previa a la introducción en mayo de fondos cotizados en bolsa apalancados sobre acciones individuales y si sería eficaz ofrecer entre dos y tres horas de formación a los inversionistas. Estos fondos buscan multiplicar la rentabilidad vinculada a las acciones de una sola empresa, lo que también puede amplificar las pérdidas.
Por separado, señaló que los objetivos de rentabilidad y las condiciones para recuperar la inversión del Fondo de Crecimiento de Corea seguían sin estar claros después de que el tamaño previsto aumentara de 150 billones de wones a 200 billones. Se trata de un incremento de 50 billones de wones, equivalente a un tercio de la cifra anterior.
El diputado Choi dijo que las reiteradas preocupaciones de un organismo de investigación parlamentario deberían llevar al Gobierno a reconsiderar si había evaluado adecuadamente los efectos secundarios de sus políticas. En cuanto a la aplicación de las normas de competencia, pidió cautela ante el exceso de denuncias y la carga que los procesos penales pueden representar para las empresas.
El próximo paso concreto previsto es que el Gobierno presente el proyecto de ley antes de que termine 2026. No se ha indicado una fecha concreta para su presentación, una audiencia parlamentaria ni una votación. Entre los detalles decisivos que aún deben resolverse figuran qué infracciones permitirían presentar denuncias directamente, si se mantendrían los umbrales numéricos, qué facultades recibirían los gobiernos locales y cómo se gestionarían los procedimientos superpuestos.
Lo esencial
- El Servicio de Investigación de la Asamblea Nacional advierte que contar con 300 denunciantes no demostraría por sí solo una infracción de las normas de competencia.
- La propuesta de la comisión permitiría que al menos 300 ciudadanos o 30 empresas presentaran denuncias directamente.
- La facultad de solicitar denuncias se extendería a 50 organismos centrales y 243 gobiernos locales.
- El presidente Lee quiere que los gobiernos locales puedan presentar denuncias directamente y ha cuestionado los límites numéricos.
- Varios ministros han expresado preocupación por las investigaciones duplicadas, las cargas para las empresas y el posible abuso de las facultades para presentar denuncias.
- La comisión también estudia sustituir algunas sanciones penales por sanciones administrativas.
- El Gobierno prevé presentar un proyecto de ley antes de que termine 2026, pero las reglas y salvaguardias definitivas aún no se han decidido.
