Reforma profunda del transporte por aplicaciones en Indonesia: el Gobierno estudia ampliar la protección de los conductores

Indonesia se prepara para una reforma profunda del transporte por aplicaciones

Millones de conductores de transporte por aplicaciones en Indonesia podrían beneficiarse pronto de mejoras sustanciales en sus prestaciones económicas y sociales, en virtud de un proyecto de decreto presidencial que está considerando el presidente Prabowo Subianto. Las normas propuestas representan hasta la fecha la intervención gubernamental más importante en el sector del transporte digital del país y podrían transformar los modelos de negocio de grandes plataformas como GoTo y Grab, además de ofrecer mayor protección a los trabajadores de plataformas digitales en todo el archipiélago.

El proyecto de decreto surge en medio de las crecientes tensiones entre las plataformas de transporte por aplicaciones y sus conductores, que han organizado protestas en todo el país para exigir mejores remuneraciones y condiciones laborales, así como el reconocimiento de su contribución a la economía indonesia. Indonesia representó el 37% del mercado de taxis de la ASEAN en 2024, según la firma de investigación Mordor Intelligence. Por ello, estos cambios normativos podrían tener amplias repercusiones en el mayor mercado de transporte por aplicaciones del sudeste asiático.

Las reformas propuestas llegan en un momento crítico, cuando el sector afronta una posible consolidación. La preocupación por el bienestar de los conductores se ha intensificado tras los informes sobre conversaciones para una fusión entre la indonesia GoTo y la singapurense Grab, que, según advierten sus críticos, podría crear una posición dominante en el mercado y perjudicar a los trabajadores. Las normas propuestas abordarían muchas de las principales reivindicaciones que han impulsado las protestas de los conductores en todo el país.

Disposiciones principales del proyecto de decreto

El componente más importante del decreto propuesto reduciría del 20% actual al 10% el límite de las comisiones, es decir, el porcentaje de cada tarifa que retienen las plataformas de transporte por aplicaciones. Indonesia es actualmente el único país del sudeste asiático que impone límites a las comisiones por servicios de transporte en motocicleta mediante aplicaciones, y esta reducción restringiría aún más los márgenes de beneficio de las principales plataformas que operan en el mercado.

En la actualidad, en virtud del Decreto Ministerial KP 1001/2022, las plataformas pueden cobrar hasta un 20% de cada tarifa en concepto de comisión. Este cargo está destinado a cubrir el uso de la aplicación, el procesamiento de pagos y otros servicios que ofrece la plataforma. Sin embargo, los conductores afirman que, en la práctica, las plataformas a veces deducen más de lo anunciado mediante cargos adicionales y estructuras de precios promocionales que reducen sus ingresos netos.

El proyecto de decreto también exigiría que las plataformas cubrieran por completo los seguros de accidentes y fallecimiento de los conductores. En un sector del transporte por aplicaciones que cuenta con unos siete millones de repartidores y conductores en Indonesia, esta obligación podría costar a las empresas alrededor de un dólar al mes por conductor, lo que supondría un gasto anual considerable. Además, las plataformas tendrían que compartir con los trabajadores el pago de las primas del seguro médico, la pensión de vejez y la jubilación, lo que elevaría aún más los costos operativos.

Facultades normativas adicionales

Además de las disposiciones económicas, el decreto autorizaría al Gobierno a revisar los acuerdos entre las empresas de transporte por aplicaciones y los trabajadores del transporte en línea. Este mecanismo de supervisión daría a los organismos reguladores un acceso sin precedentes a las condiciones impuestas a los conductores y podría ayudar a responder a las preocupaciones sobre prácticas contractuales injustas y estructuras de tarifas poco transparentes.

El proyecto también protege explícitamente el derecho de los trabajadores a sindicalizarse, frente a un desafío de larga data para quienes trabajan en plataformas digitales y han tenido dificultades para organizarse de manera eficaz en la economía digital. Esta disposición podría facilitar la negociación colectiva y dar a los conductores más capacidad para negociar con las plataformas, lo que podría cambiar el equilibrio de poder en el sector.

Las normas propuestas abarcarían también a las empresas de logística bajo demanda, además de los servicios tradicionales de transporte por aplicaciones. Entre ellas figuran la hongkonesa Lalamove y J&T Express, que cotiza en la bolsa de Hong Kong. Este alcance más amplio refleja la creciente importancia de los servicios de reparto en la economía digital de Indonesia y los problemas comunes que afrontan los trabajadores de distintos segmentos del sector de plataformas digitales.

Factores políticos detrás de la reforma

El momento en que se proponen estas normas no es casual. El presidente Prabowo afronta una fuerte presión para responder a las demandas de los conductores, en particular después de que su participación en las protestas generalizadas encabezadas por estudiantes en agosto demostrara la influencia política de los trabajadores del sector. Las protestas pusieron de relieve las precarias condiciones laborales de millones de indonesios que dependen del trabajo en plataformas para ganarse la vida.

El Gobierno ha procurado especialmente mantener el apoyo de los conductores. El portavoz presidencial Prasetyo Hadi los calificó de «héroes de la economía». Esta retórica refleja el reconocimiento tanto de la importancia económica de los servicios de transporte por aplicaciones como de la creciente influencia política de los trabajadores que los hacen posibles.

Siwage Dharma Negara, investigador sénior del Instituto ISEAS-Yusof Ishak de Singapur, señaló que los conductores de mototaxis se han convertido en una fuerza política cada vez más visible. Han organizado varias protestas por las comisiones y sus derechos, y han logrado atraer una atención pública considerable hacia sus reivindicaciones. La muerte de un conductor de mototaxi durante las protestas de agosto intensificó notablemente el escrutinio público de la vulnerabilidad de los trabajadores de plataformas y probablemente aumentó la urgencia política de protegerlos.

Movilización reciente de los conductores

El decreto propuesto llega tras una serie de acciones coordinadas de conductores de transporte por aplicaciones en todo Indonesia. En mayo de 2025, miles de conductores realizaron una huelga nacional de 24 horas conocida como «off-bid»: desactivaron sus aplicaciones y se concentraron en grandes ciudades como Yakarta, Surabaya, Bandung y Yogyakarta. Dirigentes sindicales informaron que se esperaba la participación de más de 25.000 conductores de servicios de automóviles y motocicletas.

Durante las protestas, los conductores portaron pancartas con mensajes como «No sean codiciosos, el 10% es suficiente para la aplicación» y corearon consignas como «Los conductores de transporte por aplicaciones unidos no pueden ser derrotados». Las manifestaciones destacaron cinco demandas principales: aprobar una ley sobre el transporte en línea, reducir las comisiones al 10%, regular las tarifas de reparto de alimentos y mercancías, auditar a los proveedores de aplicaciones y eliminar los programas de membresía que obligan a los conductores a pagar un cargo adicional para tener prioridad en el algoritmo.

Raden Igun Wicaksono, presidente de Garda Indonesia, una de las mayores asociaciones de conductores del país, subrayó que las demandas estaban dirigidas tanto al Ministerio de Transporte como al presidente Prabowo. Afirmó que las normas actuales son insuficientes porque carecen de mecanismos para hacerlas cumplir y señaló que los decretos ministeriales vigentes «no pueden obligar legalmente a los proveedores de aplicaciones si infringen la ley, ya sea en el ámbito civil o penal».

Reacción del sector y preocupaciones económicas

Representantes del sector han expresado serias dudas sobre la sostenibilidad de los cambios propuestos. Una fuente de la industria que ha visto el proyecto dijo a Reuters: «La mayoría de las empresas del sector no pueden asumir estos cambios». En particular, expresó preocupación por el aumento vertiginoso del gasto anual de las plataformas debido a los requisitos de seguro.

Una segunda fuente familiarizada con las propuestas advirtió que las primas que pagarían las plataformas podrían reducir sus márgenes y limitar el número de conductores que pueden admitir. Esto podría reducir las oportunidades de ingresos de los trabajadores y crear una paradoja: las normas destinadas a protegerlos podrían limitar involuntariamente su acceso al trabajo.

Durante años, las empresas de transporte por aplicaciones se han resistido a extender a los conductores las prestaciones laborales tradicionales. Sostienen que los trabajadores de plataformas son contratistas independientes y no empleados a tiempo completo. Esta clasificación ha permitido a las plataformas evitar los costos asociados a las prestaciones laborales y, al mismo tiempo, mantener flexibilidad en su plantilla. El decreto propuesto cuestionaría este modelo al exigir prestaciones que suelen asociarse con el empleo formal.

Las plataformas han defendido sus actuales estructuras de comisiones como necesarias para la sostenibilidad del sector. Ade Mulya, responsable de políticas públicas de Gojek, dijo a AFP que reducir la comisión regulada del 20% «no es una solución viable», porque esos cargos financian iniciativas de apoyo a los conductores. Por su parte, Tirza Munusamy, responsable de asuntos públicos de Grab Indonesia, afirmó que la estructura de comisiones de Grab es «necesaria» para mantener la calidad del servicio y advirtió que una reducción considerable podría amenazar la sostenibilidad de un ecosistema que sustenta a millones de personas.

La perspectiva de las plataformas sobre los costos operativos

Las empresas de transporte por aplicaciones sostienen que las comisiones cubren más que las ganancias de las plataformas. Según ellas, estos cargos financian el desarrollo tecnológico, los seguros de terceros para conductores y pasajeros, y varios programas de apoyo, como cambios gratuitos de aceite de motor y neumáticos para los conductores. Catherine Hindra Sutjahyo, presidenta de Gojek Indonesia, advirtió que reducir las comisiones al 10% podría tener el efecto contrario si la empresa ya no puede subvencionar los descuentos promocionales. Esto podría reducir el volumen total de transacciones y, en realidad, disminuir los ingresos totales de los conductores.

Estas perspectivas reflejan un desacuerdo fundamental sobre la relación entre las plataformas y los conductores. Mientras las empresas consideran que su modelo de negocio es un ecosistema que equilibra los intereses de todos los participantes, los conductores suelen sentir que asumen riesgos desproporcionados y reciben una remuneración y una protección insuficientes. Esta tensión ha impulsado las demandas de una supervisión normativa más estricta.

La perspectiva de los conductores y las condiciones laborales

Para millones de indonesios, el trabajo de transporte por aplicaciones proporciona ingresos esenciales en un país con altos niveles de desempleo y subempleo. Sin embargo, los conductores afirman que sus ingresos han disminuido en los últimos años debido al aumento de la competencia, las prácticas de gestión algorítmica y el alza de los costos operativos. Investigadores de Fairwork confirman que los conductores indonesios de transporte por aplicaciones a menudo tienen dificultades para conseguir incluso entre cuatro y cinco viajes al día, frente a los cinco o diez diarios que lograban antes de 2020. Esto obliga a muchos a trabajar más horas para mantener sus ingresos.

Según encuestas a conductores, los ingresos diarios habituales promedian apenas entre 100.000 y 150.000 rupias (entre seis y diez dólares) por jornadas de 10 a 12 horas. Tras descontar el combustible, el mantenimiento, los impuestos y la comisión de la plataforma, muchos conductores afirman que apenas llegan a fin de mes. Según encuestas del sector, casi el 70% trabaja más de ocho horas al día y cerca del 80% trabaja seis o siete días a la semana.

Los conductores han expresado especial frustración por los sistemas algorítmicos poco transparentes que, según afirman, reducen sus ingresos. Entre ellos figuran las tarifas fijas, los sistemas que asignan dos pedidos y las funciones de priorización de viajes que, según los conductores, se explican mal y los perjudican sistemáticamente. Un participante en una huelga señaló que muchos compañeros «tuvieron accidentes porque tienen que perseguir sus ingresos», lo que da a entender que las bajas remuneraciones los obligan a asumir riesgos o a trabajar en horarios poco seguros.

El marco normativo actual ha resultado insuficiente para responder a estas preocupaciones. Las normas vigentes en Indonesia para los servicios de transporte en línea se basan en decretos ministeriales, no en una legislación integral. El decreto de 2017 del Ministerio de Transporte estableció parámetros básicos, pero dejó importantes vacíos en la protección de los trabajadores. Según la Ley n.º 22/2009, las motocicletas no pueden clasificarse como transporte público. Esto crea una zona jurídica ambigua que ha permitido a las plataformas operar sin estar sujetas a las normas tradicionales del transporte y, al mismo tiempo, ha privado a los conductores de las protecciones que suelen concederse a los trabajadores del sector.

Contexto regional y mundial

Indonesia no es el único país que busca regular la economía de plataformas y proteger a los trabajadores de las plataformas digitales. Países de todo el mundo están desarrollando distintos enfoques para equilibrar la flexibilidad con la protección laboral, y Indonesia puede extraer lecciones de estas experiencias mientras perfecciona su marco normativo.

En Singapur, las normas para los conductores de taxis por aplicaciones son muy detalladas. El Gobierno exige que los conductores obtengan una licencia profesional tras completar una capacitación en seguridad y aprobar un examen médico. La Autoridad de Transporte Terrestre aplica un sistema de cuotas para limitar el número de vehículos de transporte por aplicaciones y evitar la saturación del mercado. El seguro de accidentes laborales es obligatorio y Grab se ha asociado con Futuready Insurance para ofrecer esta cobertura. Sin embargo, el alto costo de vida sigue siendo una carga importante para los conductores, ya que la protección de un ingreso mínimo no ha sido una prioridad de las políticas públicas.

Malasia ha establecido un marco jurídico mediante la Ley de Transporte Público Terrestre de 2010, administrada por la Agencia de Transporte Público Terrestre (APAD). Los conductores deben tener una licencia de vehículo de servicio público (PSV), y los vehículos deben estar registrados a nombre de una entidad jurídica o cooperativa. El Gobierno ofrece incentivos, como exenciones fiscales, a las empresas que contratan a conductores de edad avanzada. Sin embargo, la escasa supervisión sobre el terreno hace que muchos conductores operen fuera del sistema oficial, sin protección suficiente.

Vietnam ha adoptado un enfoque distinto mediante el Decreto 10/2020/ND-CP, que destaca la importancia de integrar a los conductores en entidades jurídicas, como las cooperativas. Xanh SM, un proveedor local de servicios de taxi eléctrico, se ha convertido en un ejemplo de empresa que ofrece capacitación y seguros a sus conductores asociados. Pese a estas medidas, la intensa competencia entre plataformas y la saturación del mercado han obligado a muchos conductores a trabajar más de 15 horas al día para obtener ingresos dignos, lo que sus críticos describen como una nueva forma de explotación económica.

Entre estos enfoques regionales se repiten algunos elementos: requisitos de licencia para conductores, normas para los vehículos y algún tipo de cobertura de seguro. Sin embargo, aspectos relacionados con el bienestar económico, como las garantías de ingresos mínimos, los límites a la jornada laboral y la protección frente a la desactivación unilateral de cuentas, aún no son prioridades centrales en la mayoría de los marcos normativos. Esta brecha ofrece a Indonesia una oportunidad importante para que su decreto propuesto marque el rumbo de las tendencias regionales, en lugar de limitarse a seguirlas.

Avances legislativos y próximos pasos

El proyecto de decreto presidencial no es la única iniciativa normativa que afecta al sector del transporte por aplicaciones en Indonesia. La Cámara de Representantes (DPR) se prepara para redactar una ley específica sobre los servicios de transporte en línea, con el objetivo de establecer un marco jurídico integral, independiente de las normas actuales sobre tráfico y transporte por carretera.

Lasarus, presidente de la Comisión V de Infraestructura y Transporte de la Cámara, ha indicado que la futura legislación daría a las plataformas de transporte en línea una base jurídica propia, separada de las leyes generales de transporte. En el debate participan varias comisiones, lo que refleja el amplio alcance y la supervisión interinstitucional que requiere una regulación integral del transporte en línea. Lasarus subrayó que «cada artículo y cláusula se debatirá y consultará con todos los conductores de transporte en línea, y no solo en beneficio de un grupo».

Mientras avanza el proceso legislativo, el proyecto de decreto presidencial ofrece un mecanismo para actuar con mayor rapidez. En Indonesia, los decretos presidenciales pueden aplicarse relativamente rápido, en comparación con el prolongado proceso de aprobación de una legislación integral. Esto permitiría al Gobierno atender preocupaciones urgentes mientras desarrolla marcos normativos a más largo plazo.

Adian Napitupulu, miembro de la Comisión V, ha revelado que algunas empresas de transporte por aplicaciones deducen actualmente entre el 30% y el 50% de los ingresos de los conductores mediante cargos adicionales que, según él, carecen de una base jurídica clara. Calculó que, si se multiplicaran únicamente los cargos por servicios de reparto por los 4,2 millones de vendedores que usan las plataformas, las empresas podrían ganar hasta 92.000 millones de rupias (seis millones de dólares) al día. Estas cifras ponen de relieve la escala económica en juego y el posible impacto de los cambios normativos tanto en los trabajadores como en las empresas.

Desafíos y aspectos por considerar

A medida que Indonesia avance con estas iniciativas normativas, varios desafíos y aspectos por considerar determinarán su eficacia final. Para encontrar el equilibrio adecuado entre proteger a los trabajadores y mantener un entorno empresarial sostenible para las plataformas será necesario ajustar cuidadosamente las medidas y revisarlas de manera continua.

Uno de los principales desafíos es garantizar el cumplimiento de las nuevas normas. Aunque los decretos ministeriales han fijado en un 20% el límite de las comisiones, los conductores afirman que las plataformas suelen eludirlo mediante cargos adicionales y estructuras de precios complejas. La propuesta de que el Gobierno revise los acuerdos entre las empresas y los conductores, y tenga facultades de auditoría, podría ayudar a resolver este problema. Sin embargo, para hacer cumplir las normas de manera eficaz se necesitarán recursos suficientes y capacidad reguladora.

La transparencia de los algoritmos plantea otro desafío importante. Los conductores se han quejado de forma constante de sistemas opacos que determinan desde las tarifas hasta la asignación de viajes sin ofrecer explicaciones claras. Las disposiciones del proyecto de decreto que permitirían al Gobierno revisar los acuerdos podrían responder a algunas de estas preocupaciones. Sin embargo, para lograr una transparencia efectiva quizá hagan falta normas técnicas más específicas que vayan más allá de lo que suele abarcar un decreto presidencial.

La clasificación de los conductores sigue siendo una cuestión jurídica fundamental. Aunque el decreto propuesto extendería muchas prestaciones asociadas habitualmente al empleo, no parece que vaya a reclasificar a los conductores como empleados. Este enfoque híbrido, que amplía las protecciones sin cambiar formalmente la situación laboral, podría crear una nueva categoría de trabajadores con derechos intermedios entre los de los empleados tradicionales y los contratistas independientes. Este enfoque innovador podría ofrecer una vía para otros países que afrontan cuestiones similares en la economía digital.

También hay importantes desafíos de aplicación. La extensa geografía de Indonesia y la estructura descentralizada de su Gobierno implican que las normas nacionales deben aplicarse en miles de islas, por parte de autoridades locales con capacidades y prioridades diferentes. Para garantizar una aplicación coherente de las nuevas normas será necesario coordinar a los ministerios nacionales, los gobiernos regionales y, posiblemente, nuevos organismos reguladores creados específicamente para este fin.

Qué viene ahora

El decreto presidencial propuesto representa un paso importante hacia el reconocimiento y la protección de los derechos de los conductores de transporte por aplicaciones en Indonesia, que se han vuelto esenciales para el transporte urbano y la economía en general. Sin embargo, su impacto final dependerá de varios factores, entre ellos la forma definitiva de las normas, la eficacia de su aplicación y la respuesta de las plataformas de transporte.

Si se aplican de manera eficaz, estas normas podrían convertir a Indonesia en un referente entre las economías emergentes en materia de protección de los trabajadores de plataformas. El enfoque del país podría ofrecer lecciones valiosas a otras naciones que afrontan desafíos similares para regular el trabajo en plataformas digitales sin perder la flexibilidad que ha hecho atractiva la economía de plataformas tanto para los trabajadores como para los consumidores.

Para los conductores, las normas podrían aportar seguridad y estabilidad, largamente esperadas, y transformar potencialmente el precario trabajo en plataformas en un medio de vida más sostenible. La reducción de las comisiones aumentaría de inmediato los ingresos netos, mientras que el seguro obligatorio y las cotizaciones a la seguridad social crearían redes de protección de las que hoy carece la mayoría de los trabajadores.

Para las plataformas, las normas exigirán ajustes importantes en los modelos de negocio y las prácticas operativas. Las empresas podrían tener que reconsiderar sus estrategias de precios, mejorar la eficiencia en otros ámbitos para mantener la rentabilidad o desarrollar nuevas fuentes de ingresos que compensen los mayores costos de las prestaciones para los conductores. La posible consolidación del mercado mediante una fusión entre GoTo y Grab añade complejidad a la forma en que estas empresas se adaptarán al nuevo entorno normativo.

Para los consumidores, el efecto a corto plazo podría incluir precios más altos, si las plataformas trasladan a los usuarios el aumento de los costos. Sin embargo, a largo plazo, los beneficios podrían incluir un ecosistema de transporte más estable y sostenible, con conductores profesionales capaces de mantener sus vehículos y ofrecer un servicio de calidad.

El éxito de estas iniciativas normativas dependerá, en última instancia, de la capacidad del Gobierno para aplicarlas de manera eficaz y, al mismo tiempo, fomentar la innovación continua en la economía digital. Otros países observarán de cerca el enfoque de Indonesia para equilibrar la protección de los trabajadores con la sostenibilidad de las empresas, mientras afrontan desafíos similares para regular una economía de plataformas que evoluciona rápidamente.

Puntos clave

• El presidente Prabowo Subianto está considerando un proyecto de decreto que reduciría del 20% al 10% el límite de las comisiones por transporte mediante aplicaciones
• Las plataformas tendrían que cubrir por completo los seguros de accidentes y fallecimiento de unos siete millones de conductores
• El decreto exigiría que empresas y trabajadores compartieran las primas del seguro médico, la pensión de vejez y la jubilación
• El Gobierno tendría autoridad para revisar los acuerdos entre las plataformas y los conductores
• Las normas protegerían el derecho de los trabajadores a sindicalizarse y negociar colectivamente
• Las normas abarcarían no solo el transporte por aplicaciones, sino también a empresas de logística como Lalamove y J&T Express
• Fuentes del sector advierten que la mayoría de las plataformas no podrían asumir estos mayores costos
• Las reformas llegan tras amplias protestas de conductores y una creciente presión política del sector
• Indonesia lidera el mercado de taxis de la ASEAN, con una cuota del 37% en 2024
• El decreto se propone en medio de la preocupación por una posible fusión entre GoTo y Grab