Cómo la presión profesional sobre los funcionarios intensificó la política del hijo único en China

Los límites a los nacimientos se endurecieron cuando estaban en juego las carreras profesionales

China introdujo su política del hijo único en 1979 y 1980, pero la tasa global de fecundidad apenas cambió durante la década siguiente. El fuerte descenso llegó más tarde: la fecundidad cayó más de un tercio a principios de la década de 1990, después de que los objetivos demográficos quedaran más estrechamente vinculados a las carreras de los funcionarios locales.

Una investigación de Hongbin Li, Lingsheng Meng, Grant Miller y Hanmo Yang identifica el sistema de «veto de un solo voto» como una de las principales razones de ese efecto tardío. Según este sistema, incumplir un objetivo demográfico prioritario podía anular otros logros de un funcionario, impedir su ascenso e incluso provocar su destitución.

El documento de trabajo de mayo de 2025 de la Oficina Nacional de Investigación Económica (NBER), con el número 33741, calcula que el sistema explica el 46 % del descenso de la fecundidad en China entre 1987 y 1999. El análisis detallado sitúa esa contribución en torno al 48 % para el mismo periodo, equivalente a unos 0,48 nacimientos menos por mujer. Ambas estimaciones atribuyen cerca de la mitad del descenso a una aplicación más estricta de la política.

El estudio original, Bureaucratic Incentives and Effectiveness of the One Child Policy in China, sitúa la estimación del 46 % en 0,42 nacimientos menos por mujer, de un descenso total de 0,91 entre 1987 y 1999. Por tanto, esa estimación abarca el mismo periodo que la cifra del 48 %, y no un periodo distinto limitado a la década de 1990. El material disponible del estudio no explica la diferencia entre ambas estimaciones.

Los resultados ofrecen una explicación concreta a un enigma de la historia demográfica de China: una norma nacional estricta tuvo un efecto mucho mayor cuando los funcionarios locales afrontaron consecuencias personales más graves por incumplir sus objetivos. También ayudan a entender por qué eliminar las restricciones a los nacimientos no ha restablecido sin más los nacimientos que la aplicación anterior había desalentado.

Qué cambió con el veto de un solo voto

Los funcionarios locales eran responsables de aplicar la política demográfica. El veto de un solo voto convirtió la planificación familiar en una prioridad que podía prevalecer sobre los resultados obtenidos en otros ámbitos. Un funcionario podía cumplir varios objetivos gubernamentales y aun así perder la posibilidad de ascender por haber incumplido una meta demográfica.

Los investigadores describen en su documento de trabajo la restricción a los ascensos:

se prohibía estrictamente el ascenso profesional en caso de incumplimiento

Para los funcionarios que buscaban ascender, el incentivo era directo: cumplir los objetivos sobre nacimientos protegía sus carreras. El estudio concluye que la fecundidad cayó con mayor intensidad después de que las provincias implantaran este sistema, en consonancia con un mayor esfuerzo de los funcionarios para hacer cumplir los límites existentes a los nacimientos.

Los documentos oficiales que sustentaron el veto

El estudio identifica como documento central del sistema la Decisión de 1991 del Comité Central del Partido Comunista de China (PCCh) y del Consejo de Estado sobre el fortalecimiento de la planificación de los nacimientos para controlar estrictamente el crecimiento de la población. En una reunión del Gobierno central celebrada ese año, el primer ministro Li Peng subrayó la responsabilidad de los funcionarios locales en el control demográfico. Tras el informe central resultante, las provincias revisaron sus políticas de aplicación y adoptaron el veto en distintos momentos. Los investigadores también señalan la Recopilación de documentos de 2001 de la Comisión Nacional de Población y Planificación Familiar sobre la evaluación del sistema nacional de responsabilidad por objetivos de gestión de población y planificación familiar como fuente de las fechas de adopción provinciales.

En Guangdong, las oficinas provinciales del partido y del Gobierno publicaron el 30 de marzo de 1998 un aviso que reafirmaba la aplicación estricta, con el número 粤委办[1998]19号. El aviso cita la notificación anterior sobre la aplicación en toda la provincia del sistema de «veto de un solo voto» en materia de planificación familiar, 粤办发〔1991〕13号, y la notificación complementaria sobre cuestiones relativas a la aplicación de ese sistema, 粤函字〔1992〕27号. El aviso de 1998 exigía que las recomendaciones para conceder premios incluyeran una revisión del departamento de planificación familiar para determinar si la unidad había cumplido sus objetivos demográficos y si su personal había infringido las normas de planificación familiar.

La comisión de inspección disciplinaria, el departamento de organización del partido y la oficina de población y planificación familiar de Jiangmen publicaron normas más detalladas sobre el veto y la rendición de cuentas, con el número 江计育发〔2008〕9号. El documento está fechado el 27 de febrero de 2008 e indica que las normas entran en vigor desde su publicación; la página del Gobierno señala por separado que la fecha de publicación fue el 3 de junio de 2008. Las normas abarcan premios colectivos, reconocimientos personales, incentivos generales y el ascenso, nombramiento y evaluación del personal de organismos gubernamentales, instituciones públicas y empresas controladas por el Estado.

Según estas normas, una evaluación provincial o de Jiangmen que incluyera un «recordatorio de atención» o una «advertencia de tarjeta amarilla» podía activar el veto, al igual que los nacimientos fuera de lo permitido por la política entre el personal de las instituciones cubiertas. Los responsables de municipios y subdistritos que recibieran la primera calificación no podían obtener premios ni ascender durante un año y, por lo general, tampoco podían trasladarse a un puesto del mismo rango. Una advertencia de tarjeta amarilla también impedía los traslados al mismo rango, retiraba la bonificación anual completa e impedía obtener una evaluación anual de excelente o competente. Dos advertencias de tarjeta amarilla consecutivas, tres recordatorios consecutivos o dos recordatorios y una advertencia de tarjeta amarilla daban lugar a una evaluación anual de incompetencia y a la reducción de un nivel en el cargo.

Las normas de Jiangmen también asignaban responsabilidades de aplicación a distintos departamentos gubernamentales, contemplaban la rendición de cuentas una vez que los dirigentes dejaban el cargo y exigían que el gasto público en población y planificación familiar alcanzara los 22 yuanes por persona, incluida la población migrante, en 2010.

Por tanto, el cambio central consistió en cómo el Gobierno hizo efectiva su política en el ámbito local. La norma del hijo único ya se había anunciado en todo el país. El sistema de veto elevó el costo personal para los funcionarios cuando la aplicación no alcanzaba los objetivos y acercó la presión administrativa a las decisiones sobre el embarazo y la anticoncepción.

Cómo rastrearon el efecto los investigadores

El estudio combina las fechas de aplicación provinciales, recopiladas a partir de registros oficiales, con los antecedentes de embarazos, nacimientos y anticoncepción de las mujeres. Estos datos proceden de la Encuesta Nacional de Planificación Familiar y Salud Reproductiva de China de 2001, facilitada por el Centro de Investigación sobre Población y Desarrollo de China.

La encuesta abarcó aproximadamente a 45.000 mujeres. El análisis incluyó más de 63.000 embarazos y 44.000 nacidos vivos entre 1980 y 2001, lo que permitió a los investigadores examinar la formación de las familias en los años anteriores y posteriores a la entrada en vigor del sistema de veto.

Las provincias introdujeron el sistema en distintos momentos. Los investigadores aprovecharon esa variación para comparar los cambios en los nacimientos en torno a su aplicación, en lugar de basarse únicamente en una comparación nacional entre el antes y el después de una sola fecha. Sus modelos examinaron si la probabilidad anual de dar a luz cambiaba cuando comenzaban a aplicarse incentivos más fuertes.

Después, el equipo utilizó tablas de fecundidad por edad para traducir esos cambios en estimaciones de nacimientos por mujer. En términos sencillos, estas tablas siguen las probabilidades de pasar de no tener hijos a tener uno, de uno a dos, y así sucesivamente. Los investigadores compararon la fecundidad estimada con el sistema de veto con una alternativa calculada en la que no se había introducido.

Las fechas que explican el descenso tardío

El análisis abarca más de dos décadas de la historia demográfica de China. Distinguir las fechas ayuda a entender por qué anunciar una política y aplicarla con más rigor pueden producir resultados distintos.

• 1979 y 1980: China introdujo la política del hijo único.
• La década siguiente: La tasa global de fecundidad del país apenas cayó tras la introducción de la política.
• 1982: Cinco condados de la prefectura de Changde, en Hunan, adoptaron primero el veto; los demás condados de la prefectura lo hicieron durante el año siguiente.
• Después de 1988: Hunan aplicó el sistema en toda la provincia, después de que Changde presentara un informe sobre su experiencia al Gobierno provincial.
• Antes de 1990: Hebei, Liaoning, Jiangxi y Shandong también adoptaron el sistema.
• A principios de la década de 1990: La fecundidad cayó más de un tercio y descendió por debajo del nivel de reemplazo.
• De 1987 a 1999: El estudio original atribuye al veto el 46 % del descenso de la fecundidad, es decir, 0,42 nacimientos menos por mujer; la estimación detallada citada anteriormente es de aproximadamente el 48 %, o 0,48 nacimientos menos por mujer, para el mismo periodo.
• 2001: La encuesta nacional recopiló los antecedentes reproductivos utilizados en la investigación.
• Mayo de 2025: NBER publicó el documento de trabajo 33741.
• 2026: La investigación se publicó en Nature.

El estudio utiliza las diferencias en las fechas de aplicación provinciales, por lo que analiza la aplicación más estricta como un proceso que se extendió por China y no como un único acontecimiento nacional.

El registro de fechas provinciales abarca 30 provincias de China continental y excluye el Tíbet, que nunca adoptó el veto. El material disponible identifica los periodos de adopción mencionados, pero no indica las fechas exactas de aplicación en cada provincia.

Menos segundos nacimientos, con efectos desiguales

El sistema de veto redujo la probabilidad anual de que las mujeres dieran a luz, con los efectos más marcados en los segundos nacimientos y los posteriores. Este patrón concuerda con el objetivo de una política diseñada para limitar el tamaño de las familias: gran parte de su efecto se produjo al impedir que las familias tuvieran otro hijo.

Los efectos fueron mayores en las provincias cuya fecundidad era más alta antes de la aplicación. El descenso también fue más pronunciado entre las mujeres rurales, las mujeres han y las mujeres con menos educación. Estas diferencias muestran que la estimación nacional combina experiencias muy distintas según el lugar y los grupos de población.

Para una familia que se planteaba tener otro hijo, una aplicación más estricta podía determinar que ese embarazo no llegara a producirse. En muchas familias, la reducción de los segundos nacimientos y los posteriores disminuyó el número promedio de hijos por mujer. Por tanto, los resultados del estudio se refieren tanto a la tasa nacional de natalidad como a la distribución de las restricciones reproductivas entre la población.

Los investigadores también analizaron si las mujeres simplemente posponían los nacimientos. Sus resultados indican que el descenso reflejó principalmente una reducción del número de hijos a lo largo de la vida, y no un cambio en el momento en que las mujeres tenían hijos. Esto ayuda a explicar por qué el efecto pudo persistir después del periodo de aplicación más intensa.

La anticoncepción muestra cómo llegó la aplicación a los hogares

Los dispositivos intrauterinos, o DIU, aportan otra parte de la explicación. Un DIU es un pequeño dispositivo anticonceptivo que se coloca en el útero para evitar el embarazo. El documento de trabajo lo describe como el método anticonceptivo moderno más extendido en China durante el periodo estudiado.

El uso de DIU descrito como «recomendado» por los funcionarios del partido aumentó un 133 % bajo el sistema de veto. Esto significa que el aumento superó el nivel de uso previo. El incremento relativo fue más de cuatro veces superior al aumento del uso descrito como voluntario.

El uso de DIU recomendado oficialmente aumentó poco después de la aplicación del sistema, mientras que el uso voluntario creció más tarde. La coincidencia temporal vincula el cambio en los incentivos de los funcionarios con un método anticonceptivo específico, junto con el hallazgo del estudio de que disminuyeron los embarazos.

En general, la esterilización femenina no cambió. Por tanto, la respuesta se concentró en algunos resultados reproductivos y métodos anticonceptivos, en lugar de extenderse por igual a todas las medidas examinadas por los investigadores.

Las categorías de la encuesta distinguen entre el uso de DIU recomendado y el voluntario. No se especifica el grado de presión que experimentó cada mujer. Sin embargo, el patrón general sitúa la intervención oficial cerca del inicio de la respuesta anticonceptiva, seguida más tarde por un aumento del uso voluntario.

Qué significa que casi la mitad del descenso se debiera al sistema

La tasa global de fecundidad es una estimación del número de hijos que tendría una mujer si las tasas de natalidad registradas para distintas edades en un periodo determinado se mantuvieran durante toda su vida reproductiva. Permite comparar la fecundidad a lo largo del tiempo, en lugar de contar los hijos que ya han tenido todas las mujeres.

La fecundidad de reemplazo es el nivel necesario para que una generación tenga suficientes hijos para sustituirse con el tiempo, sin tener en cuenta la migración. La fecundidad de China cayó por debajo de ese nivel a principios de la década de 1990. Los investigadores calculan que los incentivos burocráticos más fuertes contribuyeron de forma sustancial a que se cruzara ese umbral.

La estimación de aproximadamente 0,48 nacimientos menos por mujer entre 1987 y 1999 es considerable. Aplicada a un grupo hipotético de 100 mujeres, esa media equivaldría a unos 48 nacimientos menos a lo largo de su vida reproductiva, según los supuestos del modelo.

Según la interpretación de los investigadores, los cambios económicos y otras fuerzas de fondo explican el resto del descenso. El hallazgo central es que la política demográfica contribuyó mediante la intensidad con que se aplicó, además de mediante la existencia de límites legales o administrativos a los nacimientos.

El estudio original también sugiere que el descenso en torno a 1990 de la tasa de fecundidad calculada sin la adopción provincial del veto podría reflejar los esfuerzos generales de política en todos los niveles de Gobierno, no solo en el provincial. Esto explica una característica de la tendencia contrafactual de la fecundidad, pero no la diferencia entre las estimaciones del 46 % y el 48 %.

Cómo se comprobaron los resultados

Los investigadores probaron modelos estadísticos alternativos y compararon sus resultados con datos de censos y encuestas de población. También asignaron fechas de aplicación aleatorias para comprobar si el efecto aparente dependía del momento real en que se implantó el sistema de veto.

Otro conjunto de comprobaciones examinó posibles tendencias anteriores a la aplicación. Esto es importante porque la fecundidad de algunas provincias podría haber estado disminuyendo ya cuando adoptaron medidas más estrictas. Los investigadores señalan que las comprobaciones respaldan los principales resultados.

Las estimaciones siguen dependiendo de una reconstrucción de cómo habría evolucionado la fecundidad sin el sistema de veto. Las fechas provinciales y los antecedentes reproductivos detallados permiten a los investigadores hacer esa comparación, mientras que las comprobaciones evalúan si el resultado se mantiene con distintas decisiones analíticas.

Los autores indicaron que no recibieron subvenciones ni apoyo financiero de partes interesadas en la investigación. Hanmo Yang declaró que un familiar se había jubilado recientemente de la Comisión Nacional de Salud de China. El documento de trabajo señala que las conclusiones pertenecen a los autores, no a NBER.

Por qué relajar las restricciones no ha revertido la tendencia

La fecundidad de China sigue muy por debajo del nivel de reemplazo, y la flexibilización de la política del hijo único no ha revertido la tendencia. Los hallazgos históricos del estudio ayudan a entender por qué cambiar la norma formal es solo una parte de la explicación: la aplicación anterior redujo el número de hijos que las mujeres tuvieron finalmente, mientras que las fuerzas económicas y otros factores también empujaban la fecundidad a la baja.

La investigación examina las consecuencias de los incentivos destinados a limitar los nacimientos. No está claro si los incentivos profesionales dirigidos a fomentar los nacimientos producirían una respuesta comparable. Las familias toman hoy decisiones reproductivas en un contexto distinto, después de décadas de baja fecundidad.

La lección más clara del periodo estudiado se refiere a la aplicación de las políticas por parte del Gobierno. Los objetivos nacionales cobraron fuerza cuando se convirtieron en prioridades personales para la carrera de los funcionarios encargados de cumplirlos. Para las mujeres y las familias, ese cambio administrativo estuvo asociado a menos embarazos, un mayor uso de DIU y menos segundos nacimientos y posteriores.

Puntos clave

• El veto de un solo voto vinculó las perspectivas de ascenso de los funcionarios con los objetivos de población y planificación familiar.
• La investigación atribuye a los incentivos para una aplicación más estricta cerca de la mitad del descenso de la fecundidad en China durante el periodo estudiado; la estimación del 46 % del estudio original abarca de 1987 a 1999 y equivale a 0,42 nacimientos menos por mujer.
• Los efectos más marcados se registraron en los segundos nacimientos y los posteriores, con descensos mayores entre las mujeres rurales, las mujeres han y las mujeres con menos educación.
• El uso de DIU recomendado por los funcionarios aumentó un 133 %, antes y con mayor rapidez que el uso voluntario.
• El descenso reflejó principalmente menos nacimientos a lo largo de la vida, y no un aplazamiento de la maternidad.
• La fecundidad de China sigue por debajo del nivel de reemplazo pese a la flexibilización de las restricciones a los nacimientos.