Un nuevo intento por resolver quién se beneficia de la minería
El proyecto de ley revisado sobre minas y minerales de Bután llegó al Gabinete antes del período de sesiones de invierno de la Asamblea Nacional, previsto del 12 de noviembre al 28 de diciembre de 2026. Esto reabre un debate que quedó estancado en junio de 2021 sobre la propiedad, la gestión y el reparto de las ganancias de la minería.
Contenido
- Un nuevo intento por resolver quién se beneficia de la minería
- Cómo llegó el proyecto de ley a otro período de sesiones de invierno
- Propiedad estatal y derecho a operar
- Por qué importa el marco legal
- Qué revelan las cifras de producción e impuestos
- Sanciones más severas y límites a las inspecciones
- Rehabilitación y una participación local más clara
- Los costos agrícolas y los retrasos de ingeniería compiten por atención
- Qué más figura en el orden del día legislativo
- Puntos clave
El Departamento de Geología y Minas revisó las disposiciones sobre minerales estratégicos como parte de una reforma propuesta de la Ley de Gestión de Minas y Minerales de 1995. Esa ley tendrá 31 años cuando se reúnan los legisladores. Sangay Khandu, vicepresidente de la Asamblea Nacional, dijo que la legislación minera es una de las tres nuevas medidas previstas provisionalmente para el período de sesiones, aunque el orden del día aún no se ha finalizado.
Lo que está en juego abarca desde los ingresos nacionales hasta el polvo, el agua y el empleo alrededor de cada mina. El impuesto sobre la renta de las empresas mineras alcanzó los 1.2714 millones de ngultrum en 2025, mientras que el Gobierno estudia imponer sanciones más severas, ampliar el procesamiento nacional y crear nuevas formas para que las comunidades reciban una parte de los beneficios.
Bután también ocupa un lugar cuantificable en la manufactura mundial. El resumen de minerales de Bután del Servicio Geológico de Estados Unidos sitúa al país en el séptimo puesto mundial en producción de ferrosilicio en 2024, con una participación estimada del 2,1 % de la producción global. El ferrosilicio, una aleación de hierro y silicio, se utiliza en la fabricación de acero.
Según el organismo, los productos minerales aportaron el 2,0 % del producto interno bruto de Bután en 2024. La decisión central para el Parlamento es cómo convertir los recursos de propiedad estatal en ingresos públicos y beneficios locales, al tiempo que se establecen condiciones viables para los operadores y se protege el territorio.
Cómo llegó el proyecto de ley a otro período de sesiones de invierno
La disputa anterior se prolongó durante seis reuniones del Comité Conjunto, sin que la Asamblea Nacional y el Consejo Nacional llegaran a un acuerdo. En junio de 2021, el presidente de la Asamblea aplazó el proyecto de ley después de que Kinley Wangchuk, presidente del comité, informara que sus miembros no habían logrado alcanzar un consenso.
La regulación continuó bajo la ley de 1995 mientras el Gobierno elaboraba nuevas normas y, más adelante, un proyecto de ley revisado. Los principales pasos fueron:
- 2020: El anterior proyecto de ley sobre minas y minerales propuso un nuevo marco para la concesión de licencias, la regulación y la asignación de recursos minerales.
- Junio de 2021: El Parlamento aplazó el proyecto de ley después de que las dos cámaras no lograran resolver sus diferencias.
- 2022: El Ministerio de Asuntos Económicos promulgó el Reglamento de Gestión de Minas y Minerales.
- 15 de junio de 2024: Gem Tshering, ministro de Energía y Recursos Naturales, expuso planes para revisar las normas y considerar la participación de entidades públicas y privadas.
- Marzo de 2025: Una evaluación del Marco de Políticas Mineras del IGF identificó deficiencias en las autorizaciones, la supervisión, las consultas con las comunidades y la distribución de beneficios.
- 2026: El Departamento de Geología y Minas presentó el proyecto de ley revisado al Gabinete antes del debate previsto para el período de sesiones de invierno.
El departamento afirma que su nueva versión se basa en la Política de Desarrollo Mineral de 2017 y toma como referencia las Directrices de Exploración Mineral de 2023 y el reglamento de 2022. El Gobierno también vincula la legislación con su Hoja de Ruta Económica 10X y su Estrategia Diamante.
Propiedad estatal y derecho a operar
El proyecto de ley de 2020 del Departamento de Geología y Minas establecía que los derechos sobre los recursos minerales pertenecen al Estado. También proponía asignar las reservas minerales probadas mediante licitación competitiva o a una empresa estatal, y dejar las decisiones sobre minerales y reservas estratégicos a determinaciones separadas del Gobierno.
La propiedad y la explotación son aspectos distintos del debate. El Estado puede ser propietario de un yacimiento y, al mismo tiempo, autorizar a una empresa a extraer y vender sus minerales mediante un contrato de arrendamiento. Las decisiones en disputa se refieren a quién recibe ese permiso, cuánto paga y cómo llegan a la ciudadanía los ingresos resultantes.
La postura del Consejo Nacional se basó en el artículo 1.12 de la Constitución, relativo a la propiedad estatal de los recursos minerales, y en el artículo 9.7, sobre la pobreza y la concentración de la riqueza. Otras disposiciones citadas en el debate se refieren a la competencia justa y a las restricciones a los monopolios.
El Consejo respaldó su argumento a favor de las empresas estatales con cifras comerciales históricas. Citó un precio de exportación de dolomita de 520 ngultrum por tonelada métrica declarado por la empresa privada JMCL en 2019, frente a 1.150 ngultrum después de que las minas fueran asignadas a State Mining Corporation Limited en 2020. También citó una ganancia después de impuestos de 802 ngultrum por tonelada métrica para SMCL en 2019/20, frente a 398 para Druk Satair Corporation Limited en 2018.
Estas cifras explican por qué la asignación de los derechos mineros se convirtió en un asunto políticamente controvertido: el Consejo sostuvo que la explotación estatal podía permitir que Bután retuviera más valor. Ahora, el Gobierno estudia un marco que incluya a participantes públicos y privados.
Por qué importa el marco legal
La ley de 1995 deja sin aclarar asuntos importantes o los remite a normas y reglamentos, lo que aumenta la presión para que las decisiones cuenten con un respaldo parlamentario más sólido. El Ejecutivo puede revisar los reglamentos dentro de sus facultades legales; para modificar una ley se requiere el proceso parlamentario.
El proyecto anterior muestra el amplio alcance que puede tener la reforma minera. Proponía derogar la ley minera de 1995 y disposiciones específicas de la Ley de Gobierno Local de 2009, la Ley de Bosques y Conservación de la Naturaleza de 1995 y la Ley de Aguas de 2011. También planteaba crear una Autoridad Reguladora de la Minería autónoma, encargada de las inspecciones, el cumplimiento de los contratos de arrendamiento, la rehabilitación y la recaudación de ingresos.
El aplazamiento de 2021 también dejó pendiente una controversia de procedimiento. El artículo 13(8) de la Constitución establece que un proyecto de ley debe remitirse al Druk Gyalpo para una sesión conjunta cuando la cámara de origen rechaza las enmiendas u objeciones de la otra cámara. En cambio, el Parlamento aplazó el proyecto de ley minero al amparo de la sección 59(A) de su Reglamento de Procedimiento Legislativo. El fundamento constitucional de esa decisión sigue siendo un tema de debate.
Hasta ahora no se han detallado públicamente todas las disposiciones del proyecto de ley revisado de 2026, incluido el tratamiento definitivo de los minerales estratégicos y la estructura reguladora propuesta. El texto que finalmente apruebe el Parlamento determinará cuánto de la propuesta anterior se mantiene.
Qué revelan las cifras de producción e impuestos
El impuesto sobre la renta de las empresas mineras de Bután aumentó de 1.1486 millones de ngultrum en 2023 a 1.2714 millones en 2025, tras caer a 1.1003 millones en 2024. El aumento entre 2024 y 2025 fue de alrededor del 15,6 %. Las regalías y las rentas minerales aportan otros ingresos públicos.
La producción siguió tendencias distintas según el producto. El Servicio Geológico de Estados Unidos registró 151.495 toneladas métricas de ferrosilicio en 2024, frente a 127.293 en 2023, un aumento de alrededor del 19 %. La producción de yeso cayó de 1.098.565 toneladas métricas a 513.477 en el mismo período, un descenso de aproximadamente el 53 %.
La producción de dolomita triturada también disminuyó, de 2.937.930 toneladas métricas en 2023 a 2.760.377 en 2024. Estas cifras, procedentes de una tabla de producción que utiliza información disponible hasta el 15 de enero de 2026, muestran por qué el Gobierno afronta condiciones comerciales distintas en cada parte del sector.
La legislación propuesta abordaría el beneficio de minerales, es decir, el procesamiento que aumenta el contenido útil de minerales o el valor comercial del material. También contemplaría el uso de mineral de baja ley y de los descartes, la recuperación de otros minerales presentes junto al yacimiento principal y los minerales críticos y activos mineros estratégicos.
El ministro Gem Tshering, titular del Ministerio de Energía y Recursos Naturales, vinculó el desarrollo minero con los requisitos ambientales durante el debate parlamentario de junio de 2024:
«Debe ajustarse a la política ambiental».
El Gobierno también está revisando el régimen tributario para fomentar el procesamiento dentro de Bután. Para las empresas, esto podría cambiar el cálculo entre exportar materia prima e invertir en equipos y capacitación para producir en el país bienes de mayor valor.
Sanciones más severas y límites a las inspecciones
El proyecto de ley propuesto introduciría sanciones progresivas, lo que permitiría adoptar medidas más severas cuando un operador incumple las normas repetidamente. Algunas multas fijas vigentes son de apenas 5.000 ngultrum, una cantidad que el ministerio considera insuficiente para disuadir de las infracciones.
El Departamento de Geología y Minas supervisa las operaciones a través de siete oficinas regionales. Según el reglamento de 2022, las minas ordinarias reciben dos inspecciones al año, incluidas visitas sin previo aviso, mientras que los sitios con grandes volúmenes de producción o sensibilidad ambiental se inspeccionan cada trimestre o con mayor frecuencia.
Los inspectores comparan las operaciones con los estudios de viabilidad aprobados y cotejan la producción con los registros de las básculas puente y los permisos de transporte. El departamento está empezando a utilizar imágenes satelitales y drones para ayudar a supervisar los sitios dispersos, ya que la falta de personal, transporte y capacidad técnica dificulta una cobertura continua sobre el terreno.
El departamento afirma que en los últimos tres años no se registraron en el país infracciones graves ni incumplimientos regulatorios importantes. Entre los problemas frecuentes figuran la mala disposición de los bancos de explotación, un control insuficiente del polvo y la manipulación inadecuada del estéril, es decir, el suelo y las rocas que se retiran para llegar a un yacimiento mineral.
La invasión de los límites y las excavaciones presentadas como simples obras de acondicionamiento del terreno siguen siendo motivo de preocupación. Algunas canteras y zonas de dragado remotas carecen de básculas puente calibradas, por lo que los funcionarios deben verificar las cantidades manualmente. La capacitación anual busca corregir otra deficiencia: la falta de personal cualificado entre los operadores para ejecutar los planes mineros aprobados.
Rehabilitación y una participación local más clara
Los operadores mineros deben obtener las autorizaciones ambientales y de otro tipo, nombrar a un director certificado y preparar un Plan de Cierre y Rehabilitación de la Mina antes de iniciar la extracción. También deben depositar una garantía de restauración ambiental, un monto reservado como garantía para reparar el sitio.
Los requisitos de cierre incluyen retirar las infraestructuras, estabilizar las laderas excavadas, reponer la capa superficial del suelo y restaurar la vegetación. La garantía solo se devuelve después de que la supervisión confirme que el sitio es estable y que la vegetación ha sobrevivido. Durante las operaciones, las medidas de protección incluyen estanques de sedimentación, franjas de protección de los cauces, riego de carreteras y transporte de minerales en vehículos cubiertos.
La evaluación del IGF de marzo de 2025 detectó autorizaciones fragmentadas, una supervisión débil y consultas y distribución de beneficios insuficientes para las comunidades. Un estudio de 2016 en el que participaron la Comisión Anticorrupción de Bután, el Instituto Real de Gestión y la Escuela de Negocios Audencia de Francia también había señalado deficiencias de gobernanza y supervisión.
El marco revisado podría aportar beneficios a las comunidades mediante fondos de desarrollo comunitario y políticas de contenido local. Estas políticas pueden orientar oportunidades hacia trabajadores, proveedores y empresas locales. El proyecto anterior ya asignaba a la junta reguladora propuesta la responsabilidad de aprobar el uso de un Fondo de Desarrollo Comunitario.
La transparencia en el acceso a los derechos mineros es otro asunto pendiente. El departamento y el ministerio rechazaron solicitudes de una lista de propietarios de minas y canteras, mientras que el departamento afirmó que el límite de dos contratos de arrendamiento minero no se aplica a SMCL. Por tanto, las normas de asignación están vinculadas a la cuestión de cuán abiertamente se registran tanto esas reglas como sus beneficiarios.
Los costos agrícolas y los retrasos de ingeniería compiten por atención
Los miembros del Parlamento presentaron cerca de 225 asuntos de sus circunscripciones en una reunión plenaria, entre ellos caminos rurales y suministro de agua. Los asuntos se filtraron y remitieron a los ministerios, y dos inquietudes del Consejo del Distrito de Pemagatshel recibieron atención de un comité.
La primera se refiere a las contribuciones desiguales para los insumos agrícolas. Un líder del gobierno local dijo que un acuerdo anterior dividía los costos por igual entre los agricultores y el Gobierno. En acuerdos posteriores, la contribución gubernamental fue del 70 % o del 60 %, pero, según se informó, algunos agricultores terminaron pagando el 70 % de su propio bolsillo.
La diferencia práctica es considerable. Un agricultor que paga el 70 % aporta más del doble que uno que paga el 30 % por un artículo del mismo precio. El consejo del distrito de Pemagatshel quiere un sistema claro y coherente, ya sea mediante una proporción fija de contribución o la distribución gratuita.
Estudios del Gobierno concluyeron que, en ocasiones, los agricultores cuidaban menos los artículos suministrados gratuitamente; según se informó, millones de árboles frutales distribuidos murieron por falta de cuidados adecuados. Por tanto, la decisión de política pública debe equilibrar la asequibilidad con la responsabilidad de mantener vivas y productivas las inversiones públicas.
La segunda inquietud se refiere a los Grupos Regionales de Ingeniería y a los retrasos en el desarrollo local. Las siete Oficinas Regionales de Desarrollo de Infraestructura del Ministerio de Infraestructura y Transporte han cubierto 83 de los 156 puestos aprobados, alrededor del 53 %. Algunas oficinas cuentan con seis o siete ingenieros, en su mayoría recién graduados, frente a una necesidad habitual de más de 15.
Funcionarios del ministerio informaron anteriormente de una tasa efectiva de ejecución del 92 % en el último ejercicio fiscal, que incluyó 233 servicios de diseño, la revisión de 641 planos privados y 23 casos de apoyo a proyectos. La evaluación del Comité de Buen Gobierno determinará si estos problemas de personal y reparto de costos requieren un debate formal en la Asamblea.
Qué más figura en el orden del día legislativo
Se espera que Lekey Dorji, ministro de Finanzas, presente el proyecto de ley de revisión salarial. Como proyecto de ley presupuestario, debe aprobarse durante el mismo período de sesiones. Sangay Khandu también mencionó un acuerdo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo entre las nuevas medidas previstas provisionalmente, con el objetivo de abordar cuestiones petroleras y la cooperación con los países miembros.
También está previsto que la Asamblea examine en tercera lectura el proyecto de ley de reforma de la Ley Jabmi y el proyecto de ley de reforma de la Ley de Control del Tabaco de 2026, recibidos del Consejo Nacional. Además, prevé finalizar la Convención de la BIMSTEC sobre Asistencia Judicial Recíproca en Materia Penal y el proyecto de ley de insolvencia y rehabilitación de Bután.
Por tanto, el proyecto de ley minero llegará a un período de sesiones con varias prioridades en competencia. Su tarea central sigue siendo concreta: sustituir un marco legal obsoleto por decisiones claras sobre el acceso a la minería, los ingresos públicos, las obligaciones ambientales y los beneficios que llegan a las comunidades.
Puntos clave
- El proyecto de ley minero revisado se presentó al Gabinete y se prevé provisionalmente que se debata durante el período de sesiones de la Asamblea del 12 de noviembre al 28 de diciembre de 2026.
- El proyecto anterior se aplazó en junio de 2021 tras desacuerdos sobre la propiedad, la gestión y el reparto de las ganancias.
- El impuesto sobre la renta de las empresas mineras alcanzó los 1.2714 millones de ngultrum en 2025.
- Los cambios propuestos incluyen sanciones más severas, disposiciones para el procesamiento nacional y posibles mecanismos para compartir beneficios con las comunidades.
- La capacidad de inspección, la transparencia sobre la propiedad y la restauración ambiental siguen siendo aspectos centrales del debate sobre la reforma.
- Los legisladores también examinan las contribuciones para los insumos agrícolas, la escasez de ingenieros y varias otras medidas legislativas.
