Una advertencia sobre el gasto climático coincide con cambios en el panorama presupuestario
Solo el 10 por ciento de las unidades ejecutoras del gasto del Gobierno filipino ha utilizado de forma constante el sistema nacional de seguimiento del gasto climático, según un documento de trabajo del Banco Asiático de Desarrollo (BAD) que pide reforzar la financiación de los servicios de salud expuestos a fenómenos meteorológicos extremos y a una demanda creciente.
Contenido
- Una advertencia sobre el gasto climático coincide con cambios en el panorama presupuestario
- Cómo se creó el sistema de seguimiento de Filipinas
- La adopción inicial mostró lo que podía revelar el etiquetado
- Más fondos identificados, concentrados en unas pocas áreas
- Las etiquetas incorrectas y los registros tardíos distorsionan el panorama
- Qué supondrían unos presupuestos climáticos más sólidos para la atención de salud
- Por qué la financiación nacional es tan importante
- Los costos afectan tanto a los hogares como a los hospitales
- Cinco estrategias de financiación, con un mejor seguimiento como eje
- Puntos clave
El dato coincide con indicios de una mayor participación en la presentación de los presupuestos nacionales. Una revisión del Congreso de Filipinas registra un cumplimiento del etiquetado climático del 70,1 por ciento entre las instituciones del Gobierno nacional para el presupuesto propuesto para 2026, frente al 13,8 por ciento de 2017. El cumplimiento de los gobiernos locales promedió apenas el 23,7 por ciento entre 2016 y 2024.
La cifra del BAD se refiere al uso constante por parte de las unidades ejecutoras del gasto, mientras que las cifras del Congreso miden el cumplimiento institucional en las propuestas presupuestarias. El informe sobre el documento del BAD no especifica las fechas ni el alcance del cálculo del 10 por ciento, por lo que las cifras describen medidas distintas de participación.
En conjunto, los datos apuntan a un problema práctico: Filipinas ha ampliado su capacidad para identificar el gasto climático, pero las brechas en participación, precisión y presentación de informes siguen dificultando las decisiones sobre el destino de los fondos. En el caso de los servicios de salud, esas decisiones incluyen proteger las instalaciones, preparar al personal y financiar la atención cuando las inundaciones, las sequías o el calor extremo aumentan la demanda.
El documento del BAD, Cerrar la brecha de financiación para sistemas de salud resilientes al clima: principio 4 de alto nivel para la acción climática en la atención de salud, sitúa los presupuestos nacionales en el centro de la respuesta. Según el documento, es poco probable que la financiación pública internacional cubra por sí sola las necesidades, especialmente en las economías de ingreso medio de Asia y el Pacífico.
Cómo se creó el sistema de seguimiento de Filipinas
La Comisión de Cambio Climático y el Departamento de Presupuesto y Gestión establecieron el marco nacional mediante la Circular Conjunta 2013-01, emitida el 27 de diciembre de 2013. La circular exigía que las agencias gubernamentales identificaran el gasto climático en sus propuestas para el presupuesto de 2015.
El marco de etiquetado climático de la comisión establece un conjunto común de categorías y códigos para la planificación, la presupuestación, el seguimiento y la presentación de informes. En términos sencillos, las agencias asignan una etiqueta climática a los gastos que cumplen los requisitos para que las autoridades puedan identificar las actividades que respaldan las prioridades climáticas del Gobierno.
La revisión de la reforma presupuestaria del Banco Mundial sitúa los orígenes de ese esfuerzo en una revisión del gasto público y las instituciones en materia climática, iniciada en junio de 2013. Sus tres pilares de reforma abarcaban la planificación y la financiación, el liderazgo y la rendición de cuentas, y las capacidades necesarias para poner en práctica los cambios.
- Junio de 2013: Se puso en marcha la revisión del gasto y las instituciones para orientar las reformas del presupuesto climático.
- 27 de diciembre de 2013: La Comisión de Cambio Climático y el Departamento de Presupuesto emitieron la circular que exigía identificar el gasto climático nacional.
- Ciclo presupuestario de 2015: Cincuenta y tres agencias nacionales identificaron propuestas de gasto climático, mientras que 42 gobiernos locales recibieron capacitación para un proyecto piloto local.
- 2024: La revisión del Congreso registra 140 agencias nacionales que cumplieron los requisitos, frente a 96 en 2023.
- Presupuesto propuesto para 2026: El cumplimiento entre las instituciones del Gobierno nacional llegó al 70,1 por ciento.
Las primeras reformas contaron con la participación de la Comisión de Cambio Climático, el Departamento de Presupuesto, la Autoridad Nacional de Economía y Desarrollo y el Departamento de Finanzas. El Departamento del Interior y de Gobierno Local colaboró en el proyecto piloto local. El Banco Mundial proporcionó asistencia técnica con el apoyo del Gobierno australiano.
La adopción inicial mostró lo que podía revelar el etiquetado
Cincuenta y tres agencias nacionales identificaron gasto climático en sus propuestas presupuestarias para 2015. Alrededor del 5 por ciento de las asignaciones propuestas respondía al cambio climático y cerca del 98 por ciento de esa cantidad se destinaba a la adaptación, según la revisión del Banco Mundial. La protección contra las inundaciones concentró el mayor gasto.
La adaptación consiste en prepararse para los efectos del clima, por ejemplo, reforzando la protección contra las inundaciones. La mitigación consiste en reducir las emisiones que impulsan el cambio climático. El etiquetado distingue estos objetivos para que el presupuesto muestre tanto cómo se prepara un país para hacer frente a los daños como qué medidas toma para limitar el calentamiento futuro.
El enfoque presupuestario del Programa de Gabinete de 2015 reunió 107.300 millones de PHP, cerca del 4 por ciento del presupuesto nacional. El programa se había quintuplicado entre 2013 y 2015. Más del 80 por ciento se destinaba a abordar los riesgos climáticos y representaba alrededor de la mitad del gasto climático del presupuesto nacional.
El Memorando Presupuestario Local 68 animó a los gobiernos locales a identificar el gasto climático en sus planes anuales de inversión. La Circular Conjunta 2014-01 proporcionó directrices adaptadas al ámbito local. El proyecto piloto capacitó a 42 gobiernos locales y entonces se preveía ampliar el proceso para el presupuesto de 2016.
El contraste con el cumplimiento local promedio del 23,7 por ciento entre 2016 y 2024 muestra cuánto trabajo quedaba pendiente tras el proyecto piloto. La presentación constante de informes locales es importante porque los presupuestos nacionales y locales ofrecen, en conjunto, una visión más completa de dónde se financian los programas climáticos y dónde persisten las carencias.
Más fondos identificados, concentrados en unas pocas áreas
La revisión del gasto climático del Departamento de Investigación sobre Políticas y Presupuesto del Congreso, titulada Seguimiento de los flujos: revisión del gasto de Filipinas en cambio climático y su alineación con las prioridades nacionales, registra un fuerte aumento del gasto captado por el sistema.
El gasto climático registrado aumentó de 199.900 millones de PHP en 2019 a 568.900 millones en 2023, unas 2,8 veces la cantidad anterior. El gasto climático propuesto para 2025 superó el billón de PHP, frente a los 457.400 millones aprobados para 2024. La revisión atribuye parte del aumento propuesto a cambios en el etiquetado introducidos en 2024 y a una mayor participación de las agencias.
El Departamento de Obras Públicas y Carreteras representó el 72,3 por ciento del gasto climático total registrado entre 2019 y 2023, según una tabla de la revisión. En conjunto, Obras Públicas y el Departamento de Transporte representaron alrededor del 87,5 por ciento, indica el documento.
Dos prioridades, la disponibilidad suficiente de agua y la energía sostenible, representaron el 93,3 por ciento del gasto climático registrado en 2023. El gasto en las demás prioridades se redujo de un total combinado de 47.700 millones de PHP en 2019 a 37.800 millones en 2023, aunque aumentó la cifra total del gasto climático.
Estas cifras sitúan la distribución de los fondos en el centro del debate sobre la salud. El BAD pide reforzar la financiación de la preparación sanitaria, mientras que la revisión presupuestaria filipina muestra que la mayor parte de los recursos identificados se canalizó a través de organismos de infraestructura y un grupo reducido de prioridades climáticas.
Las etiquetas incorrectas y los registros tardíos distorsionan el panorama
La revisión del Congreso identifica problemas concretos de clasificación, entre ellos 4.900 millones de PHP para la construcción de un edificio de usos múltiples en Camp Crame y 448 millones para terminar la cárcel de la ciudad de Mandaluyong. Ambos gastos fueron etiquetados incorrectamente en las categorías de políticas del sistema.
Un programa de gestión de residuos sólidos también apareció en distintas categorías en diferentes años. Estas inconsistencias dificultan las comparaciones del gasto a lo largo del tiempo, porque una misma actividad puede cambiar de categoría sin que cambie su objetivo.
En algunos grandes proyectos de control de inundaciones de obras públicas, el gasto se registró en 2022 y 2023, años después de la fecha de finalización indicada. La revisión señala que la Comisión de Cambio Climático y el Departamento de Presupuesto carecen de capacidad para identificar con precisión qué partidas etiquetadas corresponden a gastos que continúan de años anteriores. Esto puede inflar el uso registrado en determinados años y dificultar la identificación del momento en que realmente se utilizaron los recursos.
La revisión también señala la concentración de los principales proyectos de control de inundaciones. Nueve de los diez más grandes estaban en Metro Manila y Luzón, y uno en las Bisayas. Según el documento, los diez principales representaron el 94,3 por ciento del gasto en control de inundaciones entre 2019 y 2023.
El gasto en control de inundaciones llegó a 262.200 millones de PHP en 2023. La revisión cuestiona su alineación con las prioridades de disponibilidad suficiente de agua del Plan Nacional de Acción sobre el Cambio Climático y señala el fuerte énfasis en la ingeniería convencional. También identifica la limpieza de desagües y la retirada de escombros de los cursos de agua como otras medidas que requieren atención.
Qué supondrían unos presupuestos climáticos más sólidos para la atención de salud
El documento del BAD recomienda flexibilizar la gestión de las finanzas públicas para que los ministerios de salud puedan utilizar información climática en la planificación y reasignar recursos cuando cambien las condiciones. La gestión de las finanzas públicas abarca las normas que utilizan los gobiernos para elaborar presupuestos, autorizar pagos y contabilizar los gastos.
Para los servicios de salud, el documento señala usos concretos de los fondos: vigilancia de enfermedades, capacitación del personal, mejoras de las instalaciones existentes, construcción de centros más resilientes y ampliación de la cobertura para enfermedades afectadas por fenómenos meteorológicos extremos, inundaciones o sequías.
La vigilancia de enfermedades consiste en hacer un seguimiento de las enfermedades para que las autoridades sanitarias detecten cambios y respondan. Un presupuesto que tenga en cuenta los riesgos climáticos puede respaldar esa labor antes de una emergencia, así como al personal, los edificios y los suministros necesarios cuando aumenta el número de pacientes que requieren atención.
El BAD también recomienda incorporar consideraciones climáticas a las normas de contratación, los pagos a los proveedores de servicios de salud, los sistemas de seguros y los criterios de acreditación. Los gobiernos que amplíen el acceso a la electricidad en los centros de salud podrían dar prioridad a las energías renovables, los sistemas descentralizados o las combinaciones de distintas fuentes de energía.
En cuanto al sistema de etiquetado de Filipinas, el documento propone integrarlo en los procesos obligatorios de gestión presupuestaria y ampliar el análisis de cómo el cambio climático afecta al gasto. Actualmente, el sistema se centra en los gastos que contribuyen positivamente a la acción climática. Un enfoque más amplio también examinaría cómo los daños climáticos modifican los costos en los presupuestos de todo el Gobierno.
Por qué la financiación nacional es tan importante
Menos del 5 por ciento de la financiación internacional para la adaptación climática incluye la salud como componente o beneficio asociado, según un estudio citado en el documento del BAD. Menos del 1 por ciento se destina principalmente al sector de la salud.
El BAD señala que la fragmentación de la financiación dificulta acceder a los recursos y utilizarlos, especialmente cuando la financiación climática y la sanitaria siguen canales separados. Por ello, un programa de salud puede requerir coordinación entre varias agencias y procesos de financiación para cubrir necesidades relacionadas.
La financiación pública nacional será la base de unos sistemas de salud sostenibles y resilientes en muchos países, afirma el documento. Pide a los gobiernos proteger y aumentar los presupuestos de salud, vincular los servicios sanitarios con la financiación climática nacional y reforzar las políticas fiscales que determinan las decisiones de gasto.
El documento cita a Filipinas y Tailandia como ejemplos regionales del uso de impuestos sobre productos perjudiciales para la salud. Estos impuestos pueden generar ingresos y, al mismo tiempo, desalentar el consumo. El documento los presenta como una posible herramienta de financiación junto con cambios en la presupuestación y la asignación de recursos.
Los ministerios de Finanzas y los bancos centrales desempeñan un papel central en el enfoque del BAD. Su participación puede incorporar las prioridades climáticas y de salud a la planificación fiscal y económica nacional, en vez de dejar que las agencias de salud y medioambiente busquen recursos por separado.
Los costos afectan tanto a los hogares como a los hospitales
Los efectos del cambio climático en la salud podrían costarle a la economía mundial entre 8,6 y 15,4 billones de dólares para 2050, según las estimaciones citadas en el documento del BAD. Esto incluye 1,1 billones de dólares en costos adicionales para los sistemas de salud debido a los daños en las infraestructuras y al aumento de la demanda de servicios.
Para Asia y el Pacífico, el BAD estima que las pérdidas económicas relacionadas con el clima podrían alcanzar alrededor del 17 por ciento del producto interno bruto para 2070. El producto interno bruto mide el valor de los bienes y servicios que produce una economía. La estimación regional abarca las pérdidas económicas en general, mientras que las cifras mundiales se refieren a los efectos en la salud.
Los hogares afrontan presiones por ambos frentes: el cambio climático puede aumentar las facturas médicas que pagan directamente los pacientes y, al mismo tiempo, reducir sus ingresos. El documento identifica los efectos en la salud como el principal factor del aumento de la pobreza relacionado con el clima.
La inversión temprana podría reducir esas presiones. El documento cita estimaciones según las cuales cada dólar invertido en adaptación podría generar hasta 10 dólares en beneficios gracias a la prevención de enfermedades y muertes, así como a mayores beneficios económicos, sociales y ambientales. Se estima que algunas inversiones en adaptación sanitaria generan rendimientos económicos anuales promedio de hasta alrededor del 79 por ciento.
Entre las medidas señaladas figuran la prevención de enfermedades, la nutrición, la reducción de las enfermedades causadas por el calor, instalaciones más sólidas, cadenas de suministro confiables y una fuerza laboral mejor preparada. Según otra estimación citada en el documento, la construcción de sistemas de salud resilientes podría evitar pérdidas anuales de hasta 290.000 millones de dólares en todo el mundo para 2050.
Cinco estrategias de financiación, con un mejor seguimiento como eje
El BAD plantea cinco estrategias: fortalecer las instituciones que coordinan la financiación; armonizar la financiación pública nacional con los servicios de salud resilientes; mejorar el acceso a la financiación pública internacional; involucrar al sector privado; y desarrollar mecanismos de financiación adaptados a las necesidades de los sistemas de salud.
Los datos de Filipinas vinculan estas propuestas de financiación con una tarea presupuestaria básica. Una mayor participación permite registrar más gastos, una clasificación precisa puede mostrar su propósito y la presentación oportuna de informes puede ayudar a las autoridades a comparar las asignaciones con su ejecución. La revisión del Congreso indica que el informe de seguimiento más reciente del Plan Nacional de Acción sobre el Cambio Climático solo abarca el período de 2011 a 2016, por lo que las evaluaciones posteriores dependen de información desactualizada.
Por tanto, las recomendaciones del BAD y las conclusiones del Congreso apuntan a prioridades interrelacionadas: financiar los servicios de salud antes de que las crisis climáticas aumenten la demanda y mejorar los registros que sirven para decidir el destino de los fondos públicos. La mayor tasa de cumplimiento nacional del presupuesto propuesto para 2026 ofrece una base de información más amplia, mientras que la baja participación local y los errores de clasificación siguen siendo problemas concretos que deben abordarse.
Puntos clave
- El BAD señala que solo el 10 por ciento de las unidades ejecutoras del gasto de Filipinas utiliza de forma constante el etiquetado climático.
- Una revisión del Congreso registra otra medida, el cumplimiento institucional nacional, que alcanza el 70,1 por ciento para el presupuesto propuesto para 2026.
- El cumplimiento de los gobiernos locales promedió el 23,7 por ciento entre 2016 y 2024.
- El gasto climático registrado aumentó de 199.900 millones de PHP en 2019 a 568.900 millones en 2023.
- La revisión del Congreso identifica clasificaciones incorrectas, presentación tardía de informes y una fuerte concentración del gasto en infraestructura.
- El BAD pide reforzar la financiación nacional de la vigilancia de enfermedades, el personal sanitario, las instalaciones y la atención afectada por los riesgos climáticos.
- Menos del 1 por ciento de la financiación internacional para la adaptación se destina principalmente a la salud, según un estudio citado por el BAD.
