23 de los 31 proyectos aprobados quedan por debajo del umbral económico
Corea del Sur aprobó 23 grandes proyectos públicos con costos estimados conjuntos de 28,576 billones de wones, pese a que las evaluaciones mostraban que sus beneficios económicos previstos eran inferiores a sus costos. Representaban el 74,2 % de los 31 proyectos que superaron los estudios preliminares de viabilidad entre enero de 2025 y junio de 2026, según cifras atribuidas al Ministerio de Planificación y Presupuesto.
Contenido
- 23 de los 31 proyectos aprobados quedan por debajo del umbral económico
- Qué indica la relación beneficio-costo
- Dos proyectos de transporte muestran la magnitud
- Cómo se toma la decisión de evaluación
- El desarrollo regional gana peso
- Las tasas de aprobación subieron y luego bajaron
- Estudios anteriores muestran cuánto se ha ahorrado con la evaluación
- La incertidumbre de las previsiones añade otro riesgo presupuestario
- ¿Quién asume el costo de los objetivos de política pública más amplios?
- Puntos clave
También se aprobaron cinco de los seis proyectos cuyos beneficios previstos equivalían a menos de la mitad de sus costos. El costo conjunto de esos cinco proyectos asciende a 12,4915 billones de wones e incluye la autopista Yeongwol-Samcheok y la modernización de la línea ferroviaria Samcheok-Gangneung.
Las aprobaciones se producen mientras Corea del Sur da más importancia al desarrollo fuera de la región de la capital. Un cambio en las directrices de evaluación, en mayo de 2026, redujo aún más la importancia de la rentabilidad económica de los proyectos de construcción en zonas cuya población disminuye y aumentó el peso asignado al crecimiento regional.
La cuestión central es cuánto dinero público destinar a proyectos cuyos beneficios económicos medidos son escasos, pero que podrían contribuir a objetivos regionales más amplios. Las carreteras y los ferrocarriles pueden mejorar el acceso y apoyar el desarrollo local. Su construcción también compromete fondos que podrían destinarse a otras necesidades públicas.
Qué indica la relación beneficio-costo
La relación beneficio-costo, abreviada generalmente como B/C, compara los beneficios económicos estimados de un proyecto con sus costos estimados. Una relación de 1 significa que ambos son iguales. Una relación inferior a 1 significa que los beneficios contabilizados en la evaluación son menores que los costos.
Una relación de 0,5 significa que a cada 100 wones de costo económico estimado corresponden 50 wones de beneficios estimados. Estos beneficios pueden incluir ventajas como el tiempo que ahorran los viajeros, en lugar del dinero recaudado mediante peajes o venta de boletos. La relación mide el valor económico; los ingresos y gastos del operador se evalúan por separado.
El sistema de evaluación de Corea del Sur también tiene en cuenta los objetivos de política pública y el desarrollo regional. Por tanto, un proyecto puede aprobarse aunque su relación B/C sea inferior a 1, si obtiene suficiente respaldo en los otros componentes de la evaluación. Las aprobaciones recientes muestran cuánto gasto puede avanzar por esa vía.
Dos proyectos de transporte muestran la magnitud
El costo estimado del proyecto de la autopista Yeongwol-Samcheok es de 5,6167 billones de wones y su relación B/C es de 0,27. En términos sencillos, la evaluación cifra los beneficios económicos medidos en 27 wones por cada 100 wones de costo económico.
La modernización de la línea ferroviaria Samcheok-Gangneung tiene un costo estimado de 1,1507 billones de wones y una relación B/C de 0,4, equivalente a 40 wones de beneficios medidos por cada 100 wones de costo económico.
En conjunto, los dos proyectos representan 6,7674 billones de wones, o alrededor del 54,2 % de los 12,4915 billones asignados a los cinco proyectos aprobados cuya relación era inferior a 0,5. A su vez, esos cinco representan aproximadamente el 43,7 % del gasto correspondiente a los 23 proyectos aprobados cuyos beneficios eran inferiores a sus costos.
Las aprobaciones también fueron frecuentes en las demás categorías por debajo del umbral económico. La tasa de aprobación de los proyectos con relaciones B/C de 0,5 a menos de 0,8 fue del 66,7 %. En el caso de los que tenían una relación de 0,8 a menos de 1, la tasa fue del 83,3 %, igual que la de los proyectos por debajo de 0,5.
Cómo se toma la decisión de evaluación
El Instituto Coreano de Finanzas Públicas, conocido como KIPF, explica en su guía de estudios de viabilidad que los estudios preliminares analizan las propuestas antes de asumir compromisos presupuestarios importantes. Su objetivo declarado es evitar el despilfarro y ayudar al Gobierno a ordenar las nuevas inversiones de manera justa y transparente.
El KIPF y el Instituto de Desarrollo de Corea, conocido como KDI, realizan estudios a petición del ministro de Economía y Finanzas, conforme al marco descrito en la guía. Los investigadores evalúan la rentabilidad económica, las consideraciones de política pública y el desarrollo regional equilibrado. Un comité combina esos resultados mediante el Proceso Analítico Jerárquico, conocido como AHP, un método para asignar ponderaciones a distintos criterios de decisión.
El umbral oficial de elegibilidad es un costo total del proyecto de al menos 50.000 millones de wones y una contribución del Gobierno central de al menos 30.000 millones. Las cantidades expresadas en wones coreanos son, respectivamente, 500 eok y 300 eok, equivalentes a esas cifras.
Los estudios también consideran alternativas, el tamaño adecuado del proyecto y su calendario. Tras la deliberación del comité de evaluación de proyectos fiscales, el ministro de Finanzas comunica los resultados al ministerio responsable para que los utilice en la planificación del presupuesto y los fondos.
El desarrollo regional gana peso
Corea del Sur modificó el equilibrio de la evaluación en 2019, durante la presidencia de Moon Jae-in. Para los proyectos de construcción fuera de la región de la capital, la ponderación de la evaluación económica bajó del 35-50 % al 30-45 %. La ponderación del desarrollo regional subió del 25-35 % al 30-40 %.
La explicación de la reforma de 2019 del Gobierno señala que las directrices revisadas entraron en vigor el 1 de mayo de ese año. Diferenciaron las evaluaciones entre la región de la capital y las demás regiones y cambiaron el tratamiento del rezago regional: se pasó de un sistema de bonificaciones y deducciones a uno de solo bonificaciones.
La reforma también amplió la evaluación de políticas públicas para incluir el empleo, las condiciones de vida, los efectos ambientales y la seguridad. El acceso a los servicios públicos, las mejoras en la salud y la vida cotidiana y la capacidad de responder a los desastres pasaron a ser consideraciones explícitas. El marco también tuvo en cuenta los riesgos de financiación y las dificultades para cubrir los gastos de funcionamiento.
Una nueva revisión en mayo de 2026 redujo del 30-45 % al 25-40 % la ponderación de la evaluación económica de los proyectos de construcción en zonas cuya población disminuye. La ponderación del crecimiento regional aumentó del 30-40 % al 35-45 %. Ambos extremos de cada intervalo variaron cinco puntos porcentuales.
El enfoque revisado tiene en cuenta los recursos históricos, culturales y turísticos locales y su potencial para impulsar el crecimiento a lo largo del tiempo, además de las desventajas regionales y los efectos económicos. Da a los evaluadores más margen para valorar el potencial de desarrollo futuro de una zona cuando la demanda actual es limitada.
Las tasas de aprobación subieron y luego bajaron
Las cifras del ministerio muestran que en 2024 se aprobaron 10 de los 14 proyectos evaluados según su relación B/C, una tasa del 71,4 %. En 2025 se aprobaron 25 de 30, lo que elevó la tasa al 83,3 %, un aumento de 11,9 puntos porcentuales.
En el primer semestre de 2026 se aprobaron seis de ocho proyectos. Esa tasa del 75 % fue inferior a la de 2025, pero se mantuvo por encima del nivel de 2024. En total, las cifras anuales de enero de 2025 a junio de 2026 suman 31 aprobaciones de 38 evaluaciones.
Los principales cambios y resultados se sucedieron así:
- 1 de mayo de 2019: entraron en vigor las directrices revisadas, que dieron mayor influencia al desarrollo regional fuera de la región de la capital.
- 2024: se aprobaron diez de los 14 proyectos evaluados según su relación B/C.
- 2025: se aprobaron 25 de 30 proyectos.
- Mayo de 2026: el Gobierno revisó las ponderaciones para los proyectos de construcción en zonas cuya población disminuye.
- Enero a junio de 2026: se aprobaron seis de ocho proyectos, con lo que el total de aprobaciones desde enero de 2025 llegó a 31.
Estudios anteriores muestran cuánto se ha ahorrado con la evaluación
Chang Gyun Park, de la Universidad Chung-Ang, examinó 576 proyectos evaluados entre 1999 y 2013 en una evaluación cuantitativa del desempeño publicada por el KDI. Se determinó que 204 de esos proyectos no eran viables.
El estudio señaló que el 45,6 % superó la prueba económica B/C, mientras que el 64,6 % superó la evaluación de viabilidad más amplia. Según el marco descrito en el estudio, un proyecto aprobaba la evaluación combinada cuando su puntuación AHP alcanzaba al menos 0,5. Por tanto, las consideraciones de política pública y regionales ya desempeñaban un papel importante mucho antes de los cambios más recientes en las directrices.
Park estimó que la evaluación permitió ahorrar entre el 38,8 % y el 39,2 % de los costos de los proyectos propuestos, según el método de cálculo utilizado. Los resultados históricos muestran por qué los cambios en el sistema importan para los contribuyentes: rechazar o reducir el tamaño de las propuestas puede evitar grandes compromisos antes de que comience la construcción.
La investigación también analizó casos en los que un proyecto no superó la prueba económica, pero sí la evaluación combinada. Por lo general, las características de los proyectos y de los equipos de investigación explicaban poco ese resultado, aunque la afiliación del director de investigación al KDI se asociaba con una menor probabilidad de que se produjera ese cambio de resultado. El período y la composición de los proyectos del estudio difieren de los de las cifras recientes de aprobación.
La incertidumbre de las previsiones añade otro riesgo presupuestario
Un estudio de 2024 sobre la incertidumbre examinó otra debilidad: las previsiones económicas pueden parecer más precisas de lo que permiten las estimaciones en las que se basan. El estudio registró 767 evaluaciones preliminares de viabilidad realizadas en Corea del Sur desde la introducción del sistema en 1999 hasta 2021.
Los investigadores utilizaron un estudio de caso de un proyecto vial y la precisión histórica de las previsiones para estimar un intervalo de posibles resultados en cuanto al tráfico, los beneficios y los costos. En ese caso, la probabilidad de que los beneficios superaran lo previsto era del 19,5 %. La probabilidad de que los costos fueran inferiores al 90 % de la previsión era del 25,6 %.
La relación B/C prevista inicialmente para el proyecto era de 1,0. Al tener en cuenta la incertidumbre, la probabilidad estimada de que la relación superara 1,0 era del 4,8 %. Esos porcentajes describen los resultados modelizados para el proyecto del estudio de caso.
Los investigadores recomendaron utilizar datos sobre la precisión de las previsiones anteriores en lugar de depender de un único valor previsto. Para tomar una decisión presupuestaria, un intervalo de posibles resultados permite determinar si una propuesta necesita otro diseño, una escala menor o una alternativa que refuerce su justificación económica.
¿Quién asume el costo de los objetivos de política pública más amplios?
Kim Woo-cheol, presidente de la Asociación Coreana de Finanzas Públicas, advirtió que dar más peso a los criterios de política pública podría debilitar la disciplina que imponen los estudios preliminares de viabilidad. Así describió la función de evaluación del sistema:
Los estudios preliminares de viabilidad son un mecanismo clave para descartar inversiones en infraestructura con una baja rentabilidad económica.
Kim también advirtió sobre las consecuencias de aumentar repetidamente el papel de las consideraciones regionales y políticas:
Si sigue aumentando el peso de los criterios políticos, como el desarrollo regional equilibrado, podría reducirse la eficiencia de la inversión fiscal y el propio sistema de estudios preliminares de viabilidad podría perder eficacia.
Los habitantes de las zonas cuya población disminuye pueden beneficiarse de un mejor acceso al transporte y de nuevas oportunidades gracias a los proyectos que obtienen una puntuación regional elevada. El presupuesto nacional debe asumir los compromisos de construcción, mientras que los responsables de los proyectos también deben ocuparse de la financiación y las necesidades futuras de funcionamiento. Dar más influencia a los objetivos regionales cambia qué beneficios pueden justificar esos compromisos.
El marco del KIPF contempla nuevas evaluaciones de viabilidad cuando los proyectos cumplen determinadas condiciones durante su ejecución, con el objetivo de detener obras injustificadas o aumentos de costos innecesarios. Incluso los proyectos exentos del estudio preliminar pasan por una revisión de sus planes, que incluye la financiación, las necesidades fiscales futuras, los costos, los beneficios y las alternativas eficientes.
Las cifras recientes indican los costos de los proyectos y sus relaciones económicas, pero no ofrecen fechas de inicio o finalización de las dos iniciativas de transporte mencionadas. La cuestión presupuestaria inmediata es la magnitud de los compromisos aprobados: los beneficios medidos de casi tres cuartas partes de los proyectos aprobados durante esos 18 meses eran inferiores a sus costos, mientras que las normas de evaluación dan ahora más peso al crecimiento regional en las zonas que pierden población.
Puntos clave
- Veintitrés de los 31 proyectos aprobados entre enero de 2025 y junio de 2026 tenían beneficios económicos previstos inferiores a sus costos.
- El costo estimado conjunto de esos 23 proyectos es de 28,576 billones de wones.
- Se aprobaron cinco de los seis proyectos con relaciones B/C inferiores a 0,5, por un total de 12,4915 billones de wones.
- La autopista Yeongwol-Samcheok tiene una relación B/C de 0,27; la modernización de la línea ferroviaria Samcheok-Gangneung tiene una relación de 0,4.
- Los cambios en las directrices de mayo de 2026 redujeron la ponderación de la evaluación económica y aumentaron la del crecimiento regional para los proyectos de construcción en zonas cuya población disminuye.
- Estudios históricos constataron ahorros sustanciales gracias a la evaluación, mientras que un estudio de 2024 recomendó tener en cuenta la incertidumbre de las previsiones.
