Comisión del Senado fija plazos para la participación de las provincias en los recursos
La Comisión Funcional del Senado de Pakistán sobre Descentralización exigió un sistema operativo que garantice a las provincias una participación igualitaria en los recursos de petróleo y gas. Ordenó a la División de Petróleo consultar a las partes interesadas provinciales y presentar un informe de aplicación en un plazo de 15 días. La comisión propuso dos vías: transferir a las provincias la mitad de las ganancias de las empresas petroleras y gasíferas, o cederles la mitad de las cabezas de pozo.
Contenido
- Comisión del Senado fija plazos para la participación de las provincias en los recursos
- Qué significa la propiedad igualitaria del petróleo y el gas
- Auditorías y aplicación de las normas siguen pendientes
- Una disputa anterior a la última reunión
- El CCI es un foro y también un punto de controversia
- Las cuotas de empleo abarcan las instituciones federales
- Las ausencias provocan notificaciones y la creación de una subcomisión
- Pagos por recursos y presión fiscal general
- En resumen
En una reunión convocada a petición de sus miembros y presidida en Islamabad por el senador Zamir Hussain Ghumro, la comisión también dio a la División de Establecimiento dos semanas para explicar cómo garantizaría la representación provincial en el empleo federal, incluidos los procesos de contratación y ascenso. La revisión abarcó los grados 1 a 22 de la escala salarial básica, además de empresas, organismos establecidos por ley e instituciones autónomas.
Ghumro afirmó que durante 16 años se había negado a las provincias la participación en las ganancias de 13 empresas y entidades estatales, entre ellas Pakistan Petroleum Limited. Calculó que el monto retenido ascendía a billones de rupias, aunque esa afirmación no estuvo acompañada de las cuentas de las empresas, un cálculo auditado ni un desglose por provincia.
La actuación de la comisión es una exigencia parlamentaria de aplicación, no una prueba de que el dinero o el control operativo ya hayan cambiado de manos. La prueba inmediata será determinar si los departamentos federales presentan mecanismos que conviertan las disposiciones constitucionales sobre propiedad y empleo en transferencias, nombramientos y decisiones compartidas concretas.
Asistieron los senadores Jan Muhammad Buledi y Poonjo Bheel, junto con funcionarios de la División del Gabinete, la Secretaría del Consejo de Intereses Comunes, la División de Establecimiento y altos cargos del Ministerio de Petróleo. La comisión expresó preocupación por la ausencia del secretario de Petróleo y de representantes de la Comisión Federal de Servicio Público.
Qué significa la propiedad igualitaria del petróleo y el gas
La disputa por los recursos gira en torno al artículo 172(3) de la Constitución, incorporado mediante la 18.ª enmienda. Sujeto a los compromisos y obligaciones existentes, establece que el petróleo mineral y el gas natural de una provincia, o de las aguas territoriales adyacentes a ella, son propiedad conjunta e igualitaria de esa provincia y del gobierno federal.
Esta norma se refiere a la propiedad de los recursos. Aplicarla exige decidir cómo participan los dos gobiernos en la exploración, la concesión de licencias, la gestión y la distribución de los rendimientos financieros. La comisión afirmó que aún no se había concretado plenamente un marco operativo integral para esa función compartida, pese a que habían transcurrido 16 años desde la enmienda.
Las alternativas propuestas abordan distintos aspectos del problema. Compartir las ganancias de las empresas distribuiría los rendimientos financieros. Transferir las cabezas de pozo, las instalaciones ubicadas en la superficie de los pozos de producción, implicaría activos y, potencialmente, responsabilidades operativas. El mecanismo tendría que especificar qué pozos, empresas e ingresos abarcaría y cómo se calcularía el derecho de cada provincia.
La distinción es importante porque la propiedad igualitaria del petróleo y el gas no explica, por sí sola, cómo debería asignarse la mitad de las ganancias declaradas de cada empresa. La propuesta de la comisión aún requiere normas que vinculen los recursos dentro de los límites provinciales con las ganancias empresariales, las obligaciones existentes y la participación del gobierno federal.
Auditorías y aplicación de las normas siguen pendientes
Ghumro sostuvo que las provincias deberían recibir su participación sin más demora. Una de las vías financieras propuestas consistiría en distribuir el 50 % de las ganancias declaradas de las empresas estatales de petróleo y gas tras una auditoría del Auditor General de Pakistán. Una auditoría sería fundamental para establecer cuánto se ganó, cuánto se pagó y qué seguía en disputa.
La comisión también advirtió que, si se ignoraban sus instrucciones, podría solicitar que el Auditor General retuviera y transfiriera los fondos directamente. Se advirtió a altos funcionarios, incluidos secretarios federales, de posibles acciones legales si no garantizaban el cumplimiento en un plazo de dos semanas. Fueron advertencias formuladas durante la supervisión parlamentaria, no medidas de aplicación ya ejecutadas.
Es necesario distinguir los plazos. Se ordenó a la División de Petróleo presentar su informe de aplicación en un plazo de 15 días, mientras que la División de Establecimiento recibió dos semanas para presentar su informe sobre el cumplimiento de las normas de empleo. La advertencia general de posibles medidas en dos semanas no establece una fecha de pago aparte ni verificada.
Los relatos de las actuaciones no indican una fecha precisa de la reunión ni de una audiencia posterior. Tampoco hay un total confirmado adeudado a cada provincia, una fórmula de distribución acordada ni pruebas de que haya comenzado una auditoría o transferencia. La falta de esos datos marca la diferencia entre las exigencias de la comisión y un acuerdo que pueda ejecutarse en la práctica.
Una disputa anterior a la última reunión
La exigencia actual sigue a una iniciativa provincial anterior para compartir el control de los recursos. En septiembre de 2017, las cuatro provincias reclamaban la aplicación del artículo 172(3) a través del Consejo de Intereses Comunes (CCI), el órgano constitucional de coordinación entre la federación y las provincias.
En ese momento, las provincias afirmaban que no se había ofrecido ningún bloque de exploración para licitación en más de cuatro años, en el marco de la política petrolera de 2012. Un bloque de exploración es un área que se pone a disposición de empresas para buscar petróleo o gas. Las provincias querían tener autoridad para identificar posibles yacimientos, realizar estudios y participar en la concesión de derechos de exploración.
La política de 2012 había previsto una junta reguladora que reuniría a cuatro representantes provinciales y al director general federal de concesiones petroleras. En 2017, las provincias se quejaban de que no se había convocado ninguna reunión de la junta y de que sus representantes designados llevaban más de tres años sin recibir remuneración. Sindh y Punjab retiraron a sus representantes, mientras que Baluchistán y Jaiber Pastunjuá mantuvieron a los suyos.
La secuencia muestra que la disputa abarca tanto la participación en las decisiones sobre los recursos como la distribución del dinero:
- 2010: La 18.ª enmienda constitucional estableció la propiedad conjunta e igualitaria de las provincias y el gobierno federal en virtud del artículo 172(3).
- 2012: La política petrolera estableció disposiciones para la participación provincial en una junta reguladora.
- 18 de septiembre de 2017: Las demandas provinciales de aplicación incluyeron quejas por mecanismos de gobernanza inactivos y la ausencia de nuevas licitaciones de exploración.
- Última reunión de la comisión: La comisión del Senado solicitó un marco operativo para los recursos en un plazo de 15 días y un informe sobre el cumplimiento de las normas de empleo en dos semanas.
Estas quejas anteriores no permiten establecer la situación actual de cada bloque de exploración ni de cada nombramiento en la junta. Sí muestran que la comisión aborda una disputa sobre la aplicación que ya estaba documentada desde hace años.
El CCI es un foro y también un punto de controversia
Ghumro sostuvo que trasladar al gabinete federal la supervisión del petróleo, el gas y la regulación deja de lado al CCI y reduce la participación provincial. Los miembros de la comisión también se opusieron a remitir reiteradamente asuntos descentralizados al CCI sin avances concretos.
Estas posturas se refieren a dos problemas distintos: tomar decisiones fuera de un foro concebido para incluir a las provincias y remitir asuntos a ese foro sin obtener resultados. La comisión pidió a la División de Petróleo que trabajara directamente con todas las partes interesadas provinciales pertinentes para establecer un mecanismo viable.
La disputa de 2017 también incluyó quejas provinciales sobre los artículos 154 y 158, relativos a las responsabilidades del CCI y a la prioridad de las necesidades de gas de una provincia productora. En ese momento, Sindh afirmó que producía más del 68 % del gas natural de Pakistán, pero recibía solo el 44 %.
La diferencia entre su proporción de la producción declarada y su proporción de la asignación superaba los 24 puntos porcentuales. Las cifras eran afirmaciones provinciales de 2017, no datos actuales. Ayudan a explicar por qué la disputa no se limita a las ganancias empresariales, sino que también abarca la disponibilidad de gas y la participación de cada provincia en las decisiones sobre sus recursos.
Las cuotas de empleo abarcan las instituciones federales
La segunda gran preocupación de la comisión era la representación provincial conforme al artículo 38(g). Su revisión abarcó toda la estructura salarial federal, desde el grado 1 hasta el grado 22 de la escala salarial básica (BPS), y no se limitó a la contratación de nivel inicial ni a los altos cargos de la función pública. La comisión exigió el cumplimiento de las cuotas en la contratación, los ascensos y los traslados.
Ghumro afirmó que miles de puestos asignados mediante cuotas provinciales, en particular los destinados a Baluchistán, seguían vacantes o se habían eludido mediante contrataciones temporales y otras modalidades sin una asignación provincial adecuada. Dijo que cartas anteriores de la División de Establecimiento habían instruido a ministerios, divisiones y a la Comisión Federal de Servicio Público (FPSC) a dar prioridad a las cuotas vacantes de Sindh y Baluchistán, pero que no se habían presentado informes de cumplimiento.
Los relatos presentan cifras contradictorias sobre la representación de Baluchistán en los altos cargos. Una cifra indica que solo había un funcionario de grado 22 que representaba a la provincia en las 38 divisiones federales; otra afirma que cuatro de los 38 secretarios federales eran de Baluchistán. No se explica si los recuentos corresponden a grupos o periodos distintos.
Ambas cifras se utilizaron para respaldar la afirmación de que la representación era baja, pero no deben considerarse equivalentes. Para hacer una evaluación fiable se necesitaría una lista de los funcionarios que especificara sus grados, cargos y asignación provincial, junto con el número de puestos respecto del cual se mide la representación.
El secretario de la División de Establecimiento aseguró a la comisión que se cumplirían las normas y dijo que el marco de cuotas provinciales abarcaba a todos los empleados que recibían sueldos del Gobierno de Pakistán. También afirmó que se calcularían las cuotas provinciales, en particular la de Baluchistán, y que se proporcionarían puestos de trabajo. La comisión exigió un mecanismo que abarcara los nombramientos por ascenso y otras modalidades de designación.
Las ausencias provocan notificaciones y la creación de una subcomisión
La comisión creó una subcomisión para examinar las cuotas provinciales en los servicios federales de todos los grados y en las instituciones pertinentes. Esto crea una vía aparte para investigar si las vacantes, los procedimientos de contratación y las decisiones de ascenso reflejan las asignaciones provinciales exigidas.
También emitió notificaciones para que los secretarios provinciales de Energía y la FPSC explicaran su ausencia. Estas notificaciones exigen a sus destinatarios justificar por qué no asistieron antes de que se considere adoptar nuevas medidas. La comisión advirtió que podrían tomarse medidas estrictas.
Ghumro, presidente de la comisión, criticó la ausencia de funcionarios provinciales de las conversaciones sobre la propiedad de los recursos y la representación en el empleo:
«Si a las provincias les preocupa tan poco su participación en los servicios públicos y en las reservas de petróleo y gas, eso dice mucho sobre su eficiencia», afirmó el presidente.
La crítica atribuyó responsabilidades tanto a las administraciones provinciales como a los departamentos federales. Para avanzar en el marco sobre los recursos, las provincias deberán participar en las negociaciones y presentar sus reclamaciones. En la revisión del empleo, la participación de la FPSC es importante porque la comisión se encarga de la contratación para los servicios federales.
Pagos por recursos y presión fiscal general
La reunión también examinó las consecuencias financieras de la transferencia de competencias y del séptimo laudo de la Comisión Nacional de Finanzas (NFC). Ghumro calculó el gasto federal en unos 19 billones de rupias, frente a unos ingresos fiscales y no fiscales nacionales totales de 20 billones, y sostuvo que era necesario reducir drásticamente el gasto.
Según esas cifras, el gasto federal equivale a cerca del 95 % de los ingresos nacionales totales citados. Esa comparación refleja la magnitud de su preocupación, pero no constituye un cálculo presupuestario completo. Los relatos no especifican el año fiscal, la base contable ni el tratamiento de las transferencias provinciales, por lo que no debería describirse la diferencia de un billón de rupias como dinero disponible libremente para distribuir.
La distribución de ingresos mediante la NFC también es distinta de la propiedad establecida en el artículo 172(3). La NFC se ocupa de la distribución financiera entre gobiernos, mientras que la propiedad de los recursos, las regalías y otros pagos directos están sujetos a disposiciones constitucionales distintas. Agruparlos en un solo porcentaje ocultaría qué derecho se está debatiendo.
Un estudio sobre federalismo fiscal alojado por la Universidad del Punjab describe la 18.ª enmienda como una medida que ayudó a las provincias a obtener ingresos de fuentes locales y del fondo de recursos compartidos. Examina el artículo 160 en relación con la NFC y el artículo 161 respecto de los impuestos, las regalías y los ingresos derivados del gas natural, además de los pagos asociados a la energía hidroeléctrica.
El estudio registra un aumento de las transferencias provinciales del 28 % al 45 % en 1991, es decir, un incremento de 17 puntos porcentuales. También describe las regalías del petróleo crudo y el recargo neto de desarrollo sobre el gas como parte de los acuerdos de la NFC de 1995. Estas cifras históricas se refieren a transferencias fiscales, no demuestran que ya se haya aplicado la actual demanda de la mitad de las ganancias empresariales.
Los autores señalan como preocupaciones persistentes los retrasos en los laudos de la NFC, la coordinación entre las provincias y la necesidad de seguir explorando los recursos locales. Su análisis ayuda a distinguir los mecanismos de transferencia establecidos del nuevo marco operativo que exige la comisión del Senado.
Ghumro también se refirió a las directrices del primer ministro sobre la racionalización de la administración pública y la austeridad, incluida la congelación de nuevas contrataciones. Sostuvo que la moderación del gasto debía permitir, aun así, garantizar las cuotas provinciales constitucionales y corregir las omisiones del pasado. Los informes de los departamentos deberán explicar cómo se proponen conciliar esas exigencias.
En resumen
- La comisión del Senado propuso que las provincias reciban la mitad de las ganancias de las empresas petroleras y gasíferas o la mitad de las cabezas de pozo, como vías para aplicar la propiedad conjunta e igualitaria de los recursos.
- La División de Petróleo debe consultar a las partes interesadas provinciales y presentar un informe en 15 días; la División de Establecimiento recibió dos semanas para informar sobre el cumplimiento de las normas de empleo.
- La presunta retención de ganancias por un valor de billones de rupias no está respaldada por un total auditado ni por un desglose de la asignación provincial.
- La revisión del empleo abarca los grados 1 a 22 de la escala salarial básica y se extiende a empresas, organismos establecidos por ley e instituciones autónomas.
- Los informes difieren sobre la representación de Baluchistán en los altos cargos: mencionan a un funcionario de grado 22 y a cuatro secretarios federales entre 38 divisiones.
- Una subcomisión examinará las cuotas de empleo, mientras que los secretarios provinciales de Energía y la FPSC recibieron notificaciones por no asistir.
- No se ha confirmado ninguna transferencia de recursos, fórmula de pago acordada ni fecha de una audiencia posterior.
