Dos estimaciones importantes, dos panoramas distintos
El apoyo industrial de China equivalió al 4,4% de su producto interno bruto en 2023, según un documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional publicado el 8 de agosto de 2025. Sus autores concluyeron que el apoyo se había mantenido relativamente estable como proporción de la economía. Un anuncio de la OCDE del 1 de junio de 2026 presentó un panorama distinto: los subsidios industriales en 15 sectores de todo el mundo alcanzaron los 108.000 millones de dólares en 2024, y las empresas chinas recibieron, en promedio, entre tres y ocho veces más apoyo que las empresas de países de la OCDE entre 2005 y 2024.
Contenido
- Dos estimaciones importantes, dos panoramas distintos
- Qué contabilizó el FMI
- Qué midió la OCDE
- Por qué el costo de los préstamos es el cálculo controvertido
- El apoyo puede mantenerse estable y cambiar de composición
- Una evaluación más amplia encuentra apoyo que va más allá de las subvenciones
- La cuota de mercado no es lo mismo que la productividad
- La propiedad y las normas comerciales complican el panorama
- Las fechas y los datos que importan a continuación
- Puntos clave
La OCDE también atribuyó a los subsidios el 60% de las ganancias de cuota de mercado mundial registradas por las empresas chinas en expansión, frente al 22% a nivel mundial. Estos resultados situaron la ayuda gubernamental en el centro del debate sobre la competencia manufacturera, el exceso de capacidad de producción y las restricciones comerciales.
Sin embargo, las cifras principales no miden lo mismo. El FMI calcula el equivalente fiscal para toda la economía en relación con el PIB. La OCDE registra la ayuda recibida por 525 grandes empresas industriales y la mide en relación con sus ingresos. Las muestras, los períodos y las definiciones difieren, por lo que una estimación estable del FMI y una medida creciente de la OCDE no necesariamente se contradicen.
Otra discrepancia se refiere a la propia cifra de 108.000 millones de dólares. Algunos informes atribuyen todo ese monto a las empresas chinas. El anuncio de la OCDE especifica que se trata del total de los 15 sectores analizados a nivel mundial. Su proporción de subsidios respecto de los ingresos, del 1,3%, también corresponde a esa muestra más amplia, no solo a los países de la OCDE.
Los datos respaldan la conclusión de que la industria china recibe una ayuda estatal considerable. No establecen una cifra única y comparable universalmente ni resuelven si las estimaciones controvertidas constituyen una base sólida para determinadas restricciones comerciales.
Qué contabilizó el FMI
El documento de trabajo sobre política industrial del FMI, escrito por Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari y Yifan Tao, calcula cuatro instrumentos: subsidios en efectivo, beneficios fiscales, terrenos subvencionados y crédito subvencionado. El costo fiscal equivalente combinado fue del 4,4% del PIB en 2023.
- Subsidios en efectivo: 2,0% del PIB.
- Beneficios fiscales: 1,5% del PIB.
- Subsidios para terrenos: 0,5% del PIB.
- Crédito subvencionado: 0,4% del PIB.
Los subsidios en efectivo y los beneficios fiscales suman 3,5 puntos porcentuales del total del 4,4%, es decir, alrededor del 80%. El crédito representa aproximadamente el 9%. Este desglose es importante porque la incertidumbre sobre los subsidios a las tasas de interés afecta solo a una parte de la estimación del FMI, aunque puede tener más peso en otras evaluaciones.
Los investigadores utilizaron estados financieros de WIND correspondientes a más de 5.000 empresas cotizadas entre 2010 y 2023. También examinaron alrededor de 1,6 millones de transacciones de venta de terrenos gubernamentales registradas por el Ministerio de Recursos Naturales durante el mismo período.
La expresión costo fiscal equivalente exige cautela. Una subvención en efectivo es un pago registrado. Una concesión fiscal representa ingresos no recaudados, mientras que el subsidio para terrenos o crédito es un beneficio estimado frente a un precio o una tasa de interés de referencia. Al combinarlos se obtiene una medida del apoyo, no un recuento de los cheques emitidos por el gobierno.
Qué midió la OCDE
El anuncio de la OCDE sobre subsidios industriales describe su base de datos MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, conocida como MAGIC. Esta sigue a 525 de las mayores empresas industriales del mundo entre 2005 y 2024 y registra subvenciones gubernamentales, concesiones fiscales y financiamiento en condiciones inferiores a las del mercado.
Los 108.000 millones de dólares registrados en 2024 equivalían al 1,3% de los ingresos de las empresas incluidas. Fue la segunda proporción más alta de la serie, por detrás de 2009. La OCDE explica que la caída de las ventas durante la crisis financiera mundial elevó la proporción de 2009, mientras que los rescates financieros de grandes fabricantes de automóviles de la OCDE explican en gran medida el repunte de los préstamos subvencionados de ese año.
Esto muestra por qué importa el denominador. La proporción de subsidios respecto de los ingresos puede aumentar porque crece la ayuda, caen las ventas o suceden ambas cosas. La proporción de subsidios respecto del PIB responde a otros cambios. No se puede sustituir una medida por la otra sin armonizar su cobertura.
Por qué el costo de los préstamos es el cálculo controvertido
Los subsidios a las tasas de interés son más difíciles de medir que las subvenciones directas porque los investigadores deben estimar cuánto habría pagado una empresa sin la ayuda estatal. Esa tasa hipotética es el parámetro de referencia. La diferencia entre esta y el costo real del préstamo determina el beneficio estimado.
El FMI identifica los subsidios al crédito mediante la comparación de las tasas de interés efectivas en la industria manufacturera con las de otros sectores, teniendo en cuenta variables financieras y el tipo de empresa. Esos controles buscan separar el trato preferencial de las diferencias en las finanzas y la propiedad de las empresas.
Aun así, estas comparaciones dependen de que el parámetro de referencia refleje las diferencias pertinentes entre los prestatarios. También pueden pasar por alto ayudas compartidas por el sector favorecido y el grupo de comparación. A la inversa, considerar como apoyo gubernamental diferencias habituales en las condiciones de financiamiento podría exagerar el beneficio.
El anuncio de la OCDE identifica el financiamiento en condiciones inferiores a las del mercado como una categoría de subsidio, pero no detalla los parámetros de referencia para los préstamos necesarios para evaluar esta crítica. Por tanto, una objeción metodológica justifica un examen más detenido, pero no demuestra que una estimación concreta esté inflada.
La cuestión tiene consecuencias importantes. Una evaluación de marzo de 2025 cita investigaciones anteriores de la OCDE según las cuales más de la mitad del apoyo medido para las empresas chinas incluidas provenía de préstamos en condiciones inferiores a las del mercado. Cuando el crédito representa la mayor parte del total, la elección del parámetro de referencia puede cambiar sustancialmente el resultado.
El apoyo puede mantenerse estable y cambiar de composición
El FMI concluye que el volumen total del apoyo industrial se mantuvo relativamente estable con el tiempo, mientras que los beneficios fiscales cobraron mayor importancia después de la pandemia y los demás instrumentos disminuyeron ligeramente. La estabilidad del total no significa que todas las políticas permanecieran sin cambios.
La tasa de subsidios en efectivo analizada en el documento cayó del 2,4% en 2013 al 2,0% en 2023. La medida de beneficios fiscales en relación con las ganancias evolucionó en sentido contrario y aumentó del 4,4% al 6,3%. Son medidas distintas, con denominadores distintos, y no deben sumarse.
Los beneficios fiscales se calculan tomando como referencia la tasa legal máxima del impuesto sobre la renta de las sociedades en China, del 25%. La diferencia entre esa tasa y las tasas impositivas efectivas por sector abarca varios tipos de concesiones, incluidos incentivos a la inversión y descuentos vinculados a zonas económicas especiales. Es una estimación amplia, no un inventario de programas individuales.
El cálculo de los terrenos utiliza una comparación más localizada. El FMI compara los precios de los terrenos gubernamentales pagados por empresas manufactureras con los pagados por empresas de otros sectores a menos de un kilómetro de distancia y durante el mismo año. Esto ayuda a tener en cuenta la ubicación y el momento, aunque para interpretar la diferencia de precios restante siguen siendo necesarias ciertas suposiciones sobre la comparabilidad.
Una evaluación más amplia encuentra apoyo que va más allá de las subvenciones
La evaluación del apoyo estatal de Rhodium Group, publicada el 17 de marzo de 2025 por Camille Boullenois, Agatha Kratz y Daniel H. Rosen, sostiene que las medidas convencionales de los subsidios solo reflejan una parte de la ayuda de China a la industria. Su análisis incluye garantías gubernamentales implícitas, instalaciones con descuento en parques industriales, regulación selectiva e influencia estatal en las decisiones comerciales.
El informe también permite contrastar las afirmaciones sobre un rápido aumento de las subvenciones directas. Señala que las subvenciones a empresas chinas cotizadas crecieron un 67% entre 2016 y 2023, mientras que el PIB aumentó un 70%. Según esas cifras, las subvenciones crecieron en términos absolutos, pero no como proporción del PIB, en consonancia con la conclusión más amplia del FMI sobre la estabilidad.
Otras estimaciones recopiladas en la evaluación muestran la variedad de mediciones. Una investigación anterior de la OCDE, que abarcó 13 sectores entre 2005 y 2019, situó el apoyo en el 4,5% de los ingresos de las empresas chinas incluidas, frente al 0,69% de las empresas de la OCDE, una diferencia de aproximadamente 6,5 veces. Una estimación del CSIS calculó que el gasto chino en política industrial alcanzó los 248.000 millones de dólares, o el 1,73% del PIB, en 2019.
Estas estimaciones no son intercambiables. Se refieren a períodos, instrumentos y grupos distintos. Un estudio sobre tecnología médica citado en la evaluación calculó que el apoyo equivalió, en promedio, al menos al 5,3% de los ingresos empresariales entre 2017 y 2022. Se trata de un resultado específico de un sector, no de un total nacional.
Rhodium también cita concesiones fiscales equivalentes al 0,75% de los ingresos para empresas radicadas en China, frente al 0,32% para las empresas de la OCDE, el 0,28% para las empresas indias y el 0,47% para las de otros lugares. Su hallazgo de que el 98,58% de las empresas chinas con acciones de clase A recibió subsidios en 2020 muestra la amplia difusión de las subvenciones, pero por sí solo no dice cuánto recibió cada beneficiario.
La cuota de mercado no es lo mismo que la productividad
La OCDE atribuye a los subsidios aproximadamente el 22% de las ganancias de cuota de mercado de las empresas en expansión en todo el mundo y el 60% de las empresas chinas en expansión. La cifra china es unas 2,7 veces superior a la mundial. No significa que los subsidios expliquen el 60% del total de las exportaciones o de la producción manufacturera de China.
La OCDE afirma que la ayuda aumentó las cuotas de mercado sin generar avances significativos en productividad o rentabilidad. El secretario general Mathias Cormann describió la preocupación en su anuncio del 1 de junio:
"Los subsidios industriales cuantiosos y persistentes pueden distorsionar los mercados mundiales, crear ventajas competitivas injustas y contribuir al exceso de capacidad de oferta",
El FMI examina otro resultado: la asignación de recursos dentro del país. Su modelo estima que la política industrial redujo la productividad total de los factores agregada en alrededor de un 1,2% frente a un escenario de referencia sin política industrial, lo que podría reducir el PIB hasta un 2%. La productividad total de los factores mide la eficiencia con que se combinan el trabajo y el capital para producir.
Estos resultados dependen de supuestos de modelización más exigentes que los cálculos de subsidios del FMI. Se basan en políticas aplicadas entre 2009 y 2018 y en resultados de asignación de recursos de 2018, no en una medición de los efectos del total de subsidios de 2023. El documento también omite posibles beneficios derivados de corregir fallas del mercado, como la difusión de conocimientos entre empresas, y no calcula los efectos indirectos internacionales. Por tanto, el resultado sobre productividad no constituye un balance completo de la política industrial.
La propiedad y las normas comerciales complican el panorama
En ambos estudios, la propiedad estatal está asociada con una mayor ayuda, pero ninguno limita la política industrial a las empresas públicas. La OCDE concluye que las empresas con una participación estatal superior al 25% recibieron, en promedio, mucho más apoyo que sus competidores privados, sobre todo mediante subvenciones y préstamos preferenciales.
El FMI concluye que las empresas estatales tienden a recibir tasas de interés más bajas y mayores subsidios en efectivo, incluso después de tener en cuenta sus sectores. La ventaja estimada en subsidios en efectivo promedia 0,7 puntos porcentuales. Sin embargo, las empresas privadas reciben mayores beneficios fiscales y predominan en los sectores favorecidos por la política industrial.
La evaluación de Rhodium sostiene que la ayuda también puede canalizarse a través de actores privados que responden a las prioridades del gobierno. Este concepto más amplio de apoyo estatal no coincide automáticamente con la definición legal de subsidio que puede impugnarse en el marco de las normas comerciales.
El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio exige pruebas de una contribución financiera de un gobierno o entidad habilitada que otorgue un beneficio. Las medidas contra los subsidios también dependen de requisitos relativos a la especificidad y los efectos desfavorables. Una estimación económica del apoyo nacional no sustituye las pruebas sobre el programa, el beneficiario y el perjuicio en un caso concreto.
Esta distinción funciona en ambos sentidos. Algunas políticas pueden afectar a la competencia sin encajar claramente en el total de subsidios convencionales. Algunos montos contabilizados en un estudio económico pueden no establecer una base legal para imponer derechos. Las cifras generales deben orientar las investigaciones, no considerarse una autorización automática para establecer barreras comerciales.
Las fechas y los datos que importan a continuación
La secuencia de las investigaciones ayuda a explicar el debate. La evaluación de Rhodium es anterior al documento del FMI, mientras que la publicación de la OCDE incorpora datos de empresas hasta 2024:
- 17 de marzo de 2025: Rhodium Group publica su evaluación de los subsidios convencionales y del apoyo estatal más amplio.
- 8 de agosto de 2025: El documento de trabajo del FMI estima el apoyo en el 4,4% del PIB en 2023 y concluye que se mantuvo relativamente estable con el tiempo.
- 1 de junio de 2026: La OCDE anuncia sus resultados más recientes y la disponibilidad pública de la base de datos MAGIC.
- 3 de junio de 2026: Está previsto que comience la Reunión del Consejo Ministerial de la OCDE, que incluye la política industrial entre sus temas anunciados.
El debate también influye en las conversaciones comerciales europeas. La ministra de Economía de Alemania, Katherina Reiche, visitó China la semana anterior al anuncio de la OCDE para pedir una competencia justa. Se esperaba que el papel de China en los mercados mundiales y su relación con la Unión Europea figuraran en la cumbre del G7 de mediados de junio, aunque aquí no se especifica la fecha exacta de la cumbre.
El siguiente paso más útil sería armonizar los métodos: qué empresas se incluyen, qué instrumentos se contabilizan, cómo se eligen los parámetros de referencia para los préstamos y cómo se extrapolan los datos empresariales para obtener estimaciones nacionales. El acceso público a MAGIC es un avance concreto, pero debe ir acompañado de suficiente detalle metodológico para reproducir y comparar los cálculos.
En estas publicaciones no se ha anunciado ninguna estimación armonizada ni un plazo para elaborarla. Los datos justifican examinar detenidamente la considerable ayuda estatal que recibe China, aunque su magnitud exacta y su evolución siguen sin estar claras. Antes de utilizar esos totales para justificar medidas proteccionistas, los responsables de las políticas deben distinguir entre el apoyo documentado y el perjuicio demostrado, por un lado, y las cifras inciertas, por otro.
Puntos clave
- El FMI estima que cuatro formas de apoyo industrial chino equivalieron al 4,4% del PIB en 2023 y que el total se mantuvo relativamente estable con el tiempo.
- La cifra de 108.000 millones de dólares de la OCDE abarca su muestra mundial en 15 sectores, no solo a las empresas chinas.
- Según la OCDE, entre 2005 y 2024 las empresas chinas recibieron entre tres y ocho veces más apoyo que las empresas de países de la OCDE.
- Las estimaciones basadas en el PIB y en los ingresos no se pueden comparar directamente sin armonizar la cobertura y los métodos.
- Los parámetros de referencia para las tasas de interés son una fuente central de incertidumbre, sobre todo cuando los préstamos subvencionados representan gran parte del apoyo medido.
- Las estimaciones económicas de los subsidios no establecen por sí solas los fundamentos legales para imponer derechos comerciales.
