La campaña de incautación masiva de tierras en Indonesia reconfigura los mercados mundiales de recursos

Una transformación del panorama de los recursos naturales de Indonesia

En una campaña de gran alcance que ha redibujado el mapa económico de Indonesia, el gobierno del presidente Prabowo Subianto ha tomado el control de más de 4 millones de hectáreas de tierras, una superficie aproximadamente equivalente a la de Suiza. Esta incautación sin precedentes abarca plantaciones, concesiones mineras e instalaciones de procesamiento en todo el país archipiélago, y marca lo que muchos observadores describen como un giro drástico hacia el nacionalismo de los recursos. La iniciativa, puesta en marcha en marzo de 2025, representa una de las reorganizaciones más importantes del control de los recursos naturales en la historia poscolonial de Indonesia, con posibles repercusiones en los mercados mundiales de materias primas.

La magnitud de esta iniciativa se aprecia mejor al considerar que Indonesia es el mayor exportador mundial de carbón y aceite de palma, el principal productor de níquel y una fuente destacada de cobre y estaño. Estas materias primas constituyen la base de la industria moderna, desde la producción de alimentos hasta las baterías para vehículos eléctricos. Por tanto, la campaña de incautaciones tiene consecuencias que van mucho más allá de las fronteras de Indonesia y podría afectar las cadenas de suministro y los precios en todo el mundo.

En el centro de esta transformación está el Grupo de Trabajo para la Aplicación de las Normas sobre Áreas Forestales, creado en enero de 2025 y puesto bajo el mando directo del ministro de Defensa, Sjafrie Sjamsoeddin, aliado de larga data del presidente Prabowo desde sus años en el ejército. El grupo de trabajo tiene amplias facultades para imponer multas, transferir la propiedad de tierras y reclasificar territorios. Gran parte de los bienes incautados pasa a una nueva empresa estatal llamada PT Agrinas Palma Nusantara.

En pocos meses, Agrinas se ha convertido en la empresa con la mayor superficie de plantaciones de palma aceitera del mundo, con aproximadamente 1,7 millones de hectáreas bajo su gestión. Esta rápida expansión se ha producido principalmente mediante la transferencia de bienes incautados, y no por crecimiento orgánico, lo que pone de relieve el carácter inédito del enfoque de la actual administración para gestionar los recursos.

«Esto es solo el comienzo», declaró Prabowo en un acto reciente. «Vamos por el camino correcto y noble de defender los intereses de millones de indonesios».

El presidente ha presentado la campaña como algo esencial para proteger a los indonesios de a pie de lo que denomina «economía de la codicia»: las acciones de las élites empresariales y los intereses extranjeros que, a su juicio, han explotado la riqueza natural del país en perjuicio de la población. Este mensaje populista ha tenido eco en algunos sectores de la sociedad indonesia, aunque también ha despertado preocupación entre inversores y economistas.

Bhima Yudhistira Adhinegara, director ejecutivo del Centro de Estudios Económicos y Jurídicos, con sede en Yakarta, ofreció esta valoración: «Esto refleja cada vez más el carácter de una economía dirigida al estilo de Prabowo. Métodos como este reducen el interés de los inversores, tanto en el sector de las plantaciones como en la conservación».

Los mecanismos de incautación de tierras

La base jurídica de estas incautaciones es principalmente el Reglamento Presidencial número 5 de 2025, que creó el Grupo de Trabajo para la Aplicación de las Normas sobre Áreas Forestales y le otorgó amplias facultades para hacer cumplir los límites de esas áreas. La premisa central es sencilla: cualquier explotación agrícola o minera que opere dentro de zonas forestales designadas sin los permisos correspondientes puede ser objeto de incautación y multas. Sin embargo, los críticos señalan que la realidad sobre el terreno es mucho más compleja.

Las normas sobre el uso de la tierra en Indonesia se han caracterizado desde hace tiempo por clasificaciones superpuestas y designaciones contradictorias. En el sector del aceite de palma, en particular, es habitual que algunas zonas cuenten con permisos de cultivo y, al mismo tiempo, sigan clasificadas como zonas forestales a nivel nacional. Este entramado burocrático ha creado vulnerabilidades que el grupo de trabajo ha aprovechado de manera agresiva.

El mecanismo de aplicación suele seguir un patrón previsible. Funcionarios militares acompañados por fiscales y otras autoridades llegan a las propiedades señaladas, colocan carteles que declaran el control del gobierno y negocian las condiciones para que las operaciones continúen o, sencillamente, asumen su gestión directa. Según Febrie Adriansyah, fiscal superior de la Fiscalía General, el grupo de trabajo ha identificado aproximadamente 4,2 millones de hectáreas gestionadas por 51 empresas que no cuentan con los permisos forestales necesarios.

Las sanciones económicas sirven tanto de castigo como de fuente de ingresos. El gobierno ha ordenado a 48 empresas de aceite de palma pagar un total de aproximadamente 560 millones de dólares, mientras que 22 compañías mineras se enfrentan a multas superiores a 1.700 millones de dólares. En las explotaciones de palma aceitera, la fórmula de cálculo establece una multa de 1.497 dólares por hectárea por cada año transcurrido desde el inicio del desmonte, con una exención de cinco años para tener en cuenta el tiempo que necesitan las palmas para producir.

Los productores de níquel afrontan consecuencias aún más graves, con multas de 389.000 dólares por hectárea, una cifra que, según los analistas, podría llevar a la quiebra a muchas empresas pequeñas. Los productores de carbón, bauxita y estaño se enfrentan a sanciones menores, aunque también considerables. Este enfoque escalonado refleja la importancia estratégica del níquel para los objetivos de desarrollo industrial de Indonesia, en particular para el procesamiento de productos derivados destinados a la fabricación de baterías.

Los bienes incautados se transfieren directamente a entidades estatales mediante un proceso jurídico específico. Primero, el grupo de trabajo incauta las propiedades que considera que operan ilegalmente dentro de zonas forestales estatales. Después, estos bienes confiscados se clasifican como propiedad estatal y la Fiscalía General los transfiere al Ministerio de Empresas Estatales. Por último, el ministerio designa directamente a PT Agrinas Palma Nusantara para gestionar las tierras, sin convocar una licitación competitiva.

Febrie Adriansyah defendió este enfoque: «Esta política no es una nacionalización, sino la recuperación de activos estatales que estaban en manos de terceros sin autorización. Cada paso se lleva a cabo con transparencia, mediante un proceso jurídico claro y teniendo en cuenta las repercusiones sociales y económicas para las comunidades locales».

Sin embargo, persisten las dudas sobre cómo pudieron operar ilegalmente durante décadas superficies tan extensas sin que el gobierno tomara medidas aparentes. Achmad Sukarsono, de la consultora Control Risks, planteó la pregunta clave: «¿Cómo se llegó a esta situación? Las empresas de aceite de palma no podrían haberse apropiado ilegalmente de una superficie tan vasta sin la aprobación de los gobiernos locales y de funcionarios militares».

Este historial de aprobaciones informales por parte de distintos niveles del gobierno crea un panorama jurídico y ético complejo que la campaña actual debe afrontar. Empresas que creían operar con, al menos, la aprobación tácita del gobierno se enfrentan ahora a incautaciones y multas sustanciales, lo que genera preocupación por la aplicación retroactiva de sanciones y la equidad de los procedimientos.

El impacto en la industria del aceite de palma y los pequeños agricultores

El sector del aceite de palma ha recibido el mayor impacto de la campaña de incautaciones: aproximadamente 3,7 millones de hectáreas de plantaciones han sido sometidas a revisión gubernamental. Esto representa cerca del 30 % de las tierras dedicadas al cultivo de palma aceitera en Indonesia, una proporción enorme que ha sacudido a la industria que produce más de la mitad de la oferta mundial.

La campaña cobró un impulso considerable en marzo de 2025, cuando se incautaron 221.000 hectáreas del Grupo Duta Palma, propiedad de Surya Darmadi, quien fue una de las personas más ricas de Indonesia y posteriormente quedó bajo investigación por lavado de dinero y corrupción. Esta incautación de alto perfil marcó el tono de las acciones posteriores y demostró que ni siquiera los grandes operadores estaban exentos de las medidas de cumplimiento.

Grandes empresas internacionales con operaciones en Indonesia se han visto obligadas a reevaluar su situación. Wilmar International, comerciante de productos agrícolas con sede en Singapur, prevé que se vean afectadas varios miles de hectáreas de sus plantaciones y ha iniciado conversaciones con las autoridades. IOI Corporation, que cotiza en Malasia y opera plantaciones y plantas procesadoras de palma en Kalimantan, anunció que realizará más evaluaciones de riesgos antes de futuras inversiones en Indonesia.

Otros actores importantes, como First Resources, SD Guthrie, Golden Agri-Resources y Cargill, en general no se han pronunciado sobre las repercusiones concretas, aunque fuentes del sector indican que muchos están revisando internamente sus activos en Indonesia. La Asociación Indonesia de Empresarios del Aceite de Palma (Gapki) ha expresado preocupación por las interrupciones de la producción y ha informado de que sus miembros se quejan de retrasos en los pagos bajo los nuevos acuerdos de gestión.

Sin embargo, el impacto podría ser aún mayor para los pequeños agricultores. Muchos de los que trabajan en tierras incautadas por el gobierno se enfrentan a decisiones difíciles sobre su futuro. En la aldea de Ujung Gading Julu, en el norte de Sumatra, entre 20 y 30 funcionarios llegaron en marzo de 2025, muchos de ellos con uniformes militares o de la Fiscalía, para declarar el control del gobierno sobre 2.000 hectáreas de tierras agrícolas pertenecientes a unas 500 familias.

Rubahan Hasibuan, un agricultor de 48 años cuya familia ha trabajado esas tierras durante generaciones, describió la experiencia: «Nosotros plantamos los árboles y trabajamos duro para cuidarlos». Tras reunirse cuatro veces con funcionarios, a los agricultores se les ofreció la posibilidad de permanecer en sus tierras a cambio de recibir el 15 % de los ingresos a través del programa de operaciones conjuntas de Agrinas. Hasibuan y sus vecinos rechazaron la oferta.

«La rechazamos para conservar nuestra independencia», dijo Hasibuan en la sede del gobierno provincial, en Medan, después de conducir 11 horas para pedir el apoyo de las autoridades locales. «No nos rendiremos».

Por ahora, estos agricultores siguen trabajando sus tierras pese a la incertidumbre jurídica, pero nadie sabe cuánto tiempo podrán hacerlo sin que intervenga el Estado. Su situación refleja la de miles de pequeños agricultores de todo Indonesia, atrapados entre las prácticas históricas de uso de la tierra y las nuevas designaciones de zonas forestales.

Muchos pequeños agricultores recibieron originalmente sus tierras a través de programas gubernamentales que fomentaban la migración interna, lo que hace que las incautaciones actuales sean especialmente dolorosas. Sostienen que el propio gobierno los animó a asentarse y cultivar esas zonas, para luego reclasificarlas como zonas forestales e incautarlas.

Según el modelo de operación conjunta propuesto por Agrinas, los productores suelen conservar solo entre el 55 % y el 60 % de los ingresos, y el resto se destina a la entidad estatal. Aunque la proporción para los pequeños agricultores puede ser mayor, muchos consideran que las condiciones son tan poco atractivas que prefieren abandonar sus explotaciones antes que aceptarlas.

Esto ya está afectando la producción. En la plantación de palma aceitera Melati Hanjalipan, en Borneo, la producción ha caído de hasta 100 toneladas mensuales de racimos de fruta a aproximadamente 23 toneladas. Sabarani, responsable de la cooperativa, explicó que el administrador había dejado de mantener la plantación debido a su situación jurídica incierta y preguntó retóricamente: «¿Por qué el Estado se está convirtiendo en el rey de los ladrones?».

La industria en general ha tomado nota. En una importante reunión del sector palmero celebrada en Bali en noviembre, las conversaciones estuvieron impregnadas de preocupación por las consecuencias a largo plazo de las incautaciones y las multas. Thomas Mielke, director ejecutivo de Oil World y destacado analista del sector, advirtió: «Es probable que el riesgo de que la producción sufra más de lo que nos atrevemos a decir ahora sea mayor que el contrario. Esta es una situación muy crítica y delicada».

Directivos de grandes empresas palmeras han indicado que empezaron a reducir el mantenimiento y el uso de fertilizantes en las plantaciones amenazadas, ante la posibilidad de que fueran tomadas. Muchos temen represalias si protestan públicamente contra las incautaciones. Esta reducción de la inversión amenaza la capacidad productiva futura justo cuando la demanda mundial de aceite de palma sigue creciendo.

El sector minero, bajo presión

Aunque el aceite de palma ha recibido más atención, el sector minero de Indonesia también afronta importantes trastornos. El grupo de trabajo ha ampliado sus operaciones a zonas mineras de todo el archipiélago y apunta a explotaciones que carecen de los permisos forestales necesarios o que, según las autoridades, incumplen las normas sobre el uso de la tierra.

En las islas de Bangka y Belitung, el presidente Prabowo informó de que el gobierno había desmantelado aproximadamente 1.000 minas ilegales, lo que llevó a una reducción del 80 % de la producción nacional de estaño. Destacó la recuperación de activos estatales y señaló que las pérdidas estimadas del Estado por la minería ilegal de estaño en la zona de PT Timah ascendían a unos 300 billones de rupias indonesias.

La campaña minera no se ha limitado a pequeñas explotaciones. En una operación de alto perfil en la isla de Halmahera, en el noreste de Indonesia, soldados llegaron junto con un equipo de televisión en septiembre para incautar una parte de la mina de níquel más grande del mundo, operada por PT Weda Bay Nickel. Aunque solo se incautaron 148 hectáreas de las 45.000 que ocupa el yacimiento, la operación provocó una breve subida de los precios mundiales del níquel.

El gobierno ha exigido a Weda Bay Nickel una multa de aproximadamente 3 billones de rupias (179 millones de dólares). Su principal accionista es Tsingshan Holding Group, de China, la empresa que encabezó las inversiones en metales en Indonesia y transformó su industria del níquel. Un portavoz de WBN afirmó que la empresa coopera con las autoridades y estaba revisando las multas.

Rilke Jeffri Huwae, funcionario del Ministerio de Minería, explicó la base jurídica de la incautación: «Tienen el permiso minero, pero no el permiso para usar el bosque». Eramet Indonesia, socio de Weda Bay, afirmó que el terreno incautado era una cantera de roca para materiales de construcción, no una zona de extracción minera, y que la empresa no esperaba repercusiones importantes para sus operaciones.

El grupo de trabajo también incautó 173 hectáreas gestionadas por PT Tonia Mitra Sejahtera, en el sureste de Sulawesi. En conjunto, las medidas de control en el sector minero muestran el alcance de la campaña, que abarca distintos tipos de materias primas y empresas de diversos tamaños.

En el caso de los productores de níquel, la estructura de sanciones supone una amenaza existencial. Con multas de 389.000 dólares por hectárea, las sanciones por infracciones podrían llevar a la quiebra a muchas de las empresas más pequeñas que todavía dominan la producción. Dos mineras afectadas por las medidas confirmaron que esas multas superan su capacidad de pago y podrían obligarlas a cerrar o a transferir sus activos a entidades estatales.

Los productores de carbón, bauxita y estaño afrontan sanciones menores, aunque lo bastante altas como para afectar sus modelos de negocio y sus decisiones de inversión. La estructura escalonada de las multas refleja las prioridades estratégicas: el níquel recibe el trato más severo por su importancia para los planes de Indonesia de desarrollar el procesamiento de productos derivados destinados a la fabricación de baterías.

La respuesta de la industria minera ha sido desigual. La Asociación Minera de Indonesia y la Asociación de Mineros de Níquel de Indonesia no respondieron a las solicitudes de comentarios, lo que sugiere cautela a la hora de hacer declaraciones públicas mientras las empresas evalúan su exposición y sus opciones jurídicas.

Sin embargo, la incertidumbre ya ha empezado a influir en las decisiones de inversión. La firma malasia de valores CIMB advirtió que la ofensiva podría atraer un escrutinio más estricto de inversores centrados en criterios ambientales, sociales y de gobernanza (ESG), lo que podría elevar las primas de riesgo para las empresas muy expuestas a las operaciones en Indonesia.

Las incautaciones llegan en un momento especialmente delicado para el sector minero indonesio, que en los últimos años ya ha tenido que adaptarse a importantes cambios normativos. Las exigencias del gobierno para procesar los recursos en el país han obligado a las empresas a invertir en fundición y refinado nacionales, mientras que las prohibiciones de exportar minerales sin procesar han transformado los modelos de negocio tradicionales. La nueva campaña de incautación de tierras añade otra capa de complejidad y riesgo a las operaciones mineras en Indonesia.

Reacciones internacionales y preocupación de los inversores

La comunidad empresarial internacional observa con creciente preocupación la campaña de Indonesia para controlar sus recursos. Aunque los inversores suelen aceptar los cambios regulatorios como parte de hacer negocios en economías en desarrollo, la escala y la rapidez de estas incautaciones, junto con el destacado papel de los militares en su aplicación, han generado una incertidumbre sin precedentes.

Wilmar International, con sede en Singapur y el mayor comerciante de aceite de palma del mundo, confirmó que prevé que se vean afectadas varios miles de hectáreas de sus plantaciones y que mantiene conversaciones con las autoridades. La respuesta de Wilmar refleja el enfoque prudente de muchas empresas internacionales, que buscan negociar las condiciones en lugar de enfrentarse públicamente al gobierno.

IOI Corporation, que cotiza en Malasia y opera plantaciones y plantas procesadoras de palma en Kalimantan, ha adoptado una postura más defensiva. Su director ejecutivo, Lee Yeow Chor, anunció que la empresa realizará más evaluaciones de riesgos antes de invertir en Indonesia, una señal de que podría reducir sus compromisos de capital futuros.

Otros grandes operadores, como First Resources, SD Guthrie, Golden Agri-Resources y Cargill, en gran medida no se han pronunciado y probablemente están revisando internamente sus activos en Indonesia antes de hacer declaraciones públicas. Este silencio colectivo refleja el delicado equilibrio que deben mantener las empresas entre proteger los intereses de sus accionistas y evitar acciones que puedan irritar aún más a las autoridades indonesias.

La comunidad inversora ha expresado una preocupación más amplia por el precedente que sientan estas incautaciones. Business Times señaló que las nuevas políticas de Prabowo «podrían tener importantes repercusiones para las industrias del aceite de palma y la minería del país, suscitar preguntas sobre el desarrollo sostenible y generar incertidumbre para las empresas y los inversores locales y extranjeros mientras se adaptan a estos cambios regulatorios».

Eve Warburton, de la Universidad Nacional de Australia, quien estudia la gobernanza y el nacionalismo de los recursos en Indonesia, aportó un contexto histórico: «La amplitud de la campaña recuerda las nacionalizaciones y la drástica reorganización de la propiedad que tuvieron lugar en Indonesia durante el mandato de su primer presidente, tras el fin de la época colonial». Sin embargo, señaló que el enfoque actual presenta diferencias importantes.

Warburton destacó una preocupación significativa: «La operación de saneamiento también está dirigida por un grupo de trabajo que goza de amplia discrecionalidad para decidir contra quién actúa, cuándo y por qué. El riesgo de politización es alto. Esto puede debilitar la confianza de los inversores y la credibilidad de la gobernanza de los recursos en general».

Las facultades discrecionales del grupo de trabajo generan una incertidumbre especial para las empresas que tratan de evaluar su exposición. Sin criterios claros sobre qué operaciones serán objeto de medidas y cuáles quedarán exentas, a las empresas les resulta difícil tomar decisiones de inversión a largo plazo.

Las empresas malasias de plantaciones con una amplia presencia en Indonesia están especialmente preocupadas. SD Guthrie Bhd, Kuala Lumpur Kepong Bhd, IOI Corp Bhd y Genting Plantations Bhd tienen importantes extensiones de tierras en Indonesia que podrían verse afectadas. CIMB Securities advirtió que estas empresas «afrontan riesgos regulatorios cada vez mayores tras el inicio de las incautaciones gubernamentales de plantaciones de palma aceitera que carecen de los permisos forestales necesarios o incumplen las leyes sobre el uso de la tierra».

Por ahora, los mercados mundiales de materias primas no han incorporado plenamente en los precios las posibles alteraciones del suministro. Los futuros de referencia del aceite de palma cotizan no muy lejos de sus mínimos de seis meses, lo que indica que el mercado en general aún no está preocupado por el impacto en la producción. Los precios del níquel subieron brevemente tras la incautación en Weda Bay, pero desde entonces se han estabilizado. Sin embargo, los analistas del sector advierten que las preocupaciones sobre el suministro apenas empiezan a reflejarse en estos mercados y podrían intensificarse si la campaña continúa al ritmo actual.

La situación plantea un dilema para los inversores. Por un lado, Indonesia posee algunos de los recursos naturales más valiosos del mundo y sigue siendo una pieza esencial de las cadenas mundiales de suministro de materias primas. Por otro, el aumento del riesgo político y la incertidumbre regulatoria dificultan la planificación a largo plazo y podrían elevar el costo del capital para los proyectos en el país.

Algunos inversores ven oportunidades en las perturbaciones. Discovery Alert señaló que «la nacionalización agresiva de activos mineros y agrícolas por parte de Indonesia podría transformar de la noche a la mañana los mercados mundiales de materias primas» y abrir oportunidades para nuevos actores y fuentes alternativas de suministro. Sin embargo, la mayoría de los observadores coincide en que, en el futuro previsible, las perturbaciones a corto plazo superan cualquier posible beneficio.

Hasta ahora, la respuesta internacional de los gobiernos ha sido relativamente moderada, probablemente debido a sensibilidades diplomáticas. Sin embargo, si las incautaciones empiezan a afectar de forma significativa el suministro o los precios mundiales, podría aumentar la presión para que gobiernos extranjeros entablen un diálogo más directo con Indonesia en nombre de sus empresas nacionales.

Implicaciones ambientales y sociales

Aunque las dimensiones económicas de la campaña de incautaciones han dominado los titulares, sus consecuencias ambientales y sociales son igual de importantes y posiblemente más complejas. Indonesia ha perdido millones de hectáreas de bosques en las últimas décadas, en gran medida debido a la expansión de las plantaciones de palma aceitera y la minería, lo que ha contribuido al cambio climático y a la pérdida de biodiversidad.

Desastres ambientales recientes han añadido urgencia a los esfuerzos de conservación. La deforestación contribuyó a agravar las inundaciones y los deslizamientos de tierra que causaron más de 1.000 muertes en Sumatra, lo que dio impulso a la campaña de Yakarta para recuperar zonas forestales. El gobierno ha presentado las incautaciones como algo esencial para proteger el medioambiente y gestionar los recursos de forma sostenible.

En teoría, poner estas zonas bajo control estatal podría permitir una mejor gestión y restauración ambiental. Sin embargo, los críticos sostienen que el enfoque actual da prioridad a la recuperación de activos por encima de la conservación genuina e incluso podría empeorar los resultados ambientales en algunos casos.

Las organizaciones no gubernamentales indonesias dedicadas al medioambiente han expresado serias preocupaciones por la aplicación de la campaña y sus efectos. Walhi, la mayor organización ambiental del país, ha criticado el reglamento que rige al grupo de trabajo por no distinguir entre las actividades de grandes empresas y las de las comunidades locales, incluidos los pueblos indígenas, que históricamente han sufrido conflictos por la tenencia de tierras debido a las designaciones unilaterales de zonas forestales.

En la provincia de Aceh, el grupo de trabajo incautó 15.000 hectáreas de tierras donde las comunidades locales habían plantado cultivos como durián y nuez de la India, pero, según se informa, no tomó medidas contra grandes empresas que operaban en la misma provincia pese a incumplimientos similares de los permisos. Esta aplicación selectiva ha suscitado preguntas sobre las verdaderas prioridades de la campaña.

En la provincia de Jambi, también en Sumatra, nueve empresas operan plantaciones en zonas forestales, pero, según se informa, solo a una le han incautado tierras. Entretanto, el grupo de trabajo incautó tierras comunitarias reconocidas formalmente por el gobierno, incluidas 820 hectáreas de bosques comunitarios de plantación que operaban en el marco de un programa gubernamental que concede a las comunidades locales arrendamientos de 35 años para gestionar bosques estatales.

Ginda Harahap, director de Walhi en Jambi, criticó el acuerdo impuesto a estas comunidades: «Las comunidades hacen todo el trabajo y asumen los costos, pero el 40 % de las ganancias va a Agrinas. Creemos que no hay motivo para compartir las ganancias con Agrinas, sobre todo porque el gobierno ya otorgó estos derechos a las comunidades en forma de plantaciones forestales comunitarias».

La situación en el Parque Nacional Tesso Nilo, en la provincia de Riau, en Sumatra, se ha vuelto especialmente conflictiva. El parque nacional alberga uno de los niveles más altos de diversidad de plantas de tierras bajas conocidos por la ciencia y es hábitat de tigres y elefantes de Sumatra en peligro crítico de extinción. Sin embargo, según se informa, alrededor de 70.000 hectáreas —casi el 90 % del parque— fueron taladas legalmente y plantadas con palmas aceiteras, en su mayoría por pequeños agricultores.

En junio, el grupo de trabajo empezó a tomar medidas contra estas plantaciones ilegales y a desalojar a sus habitantes mediante la instalación de cercas, la construcción de puestos de vigilancia y el despliegue de 380 efectivos. Unas 11.000 familias, equivalentes a 40.000 personas, se enfrentan a un traslado antes de agosto, pese a que en la zona existe una historia de tenencia de tierras indígenas desde 1999, cinco años antes de la creación del parque.

El costo humano de estos desplazamientos ha sido considerable. Según se informa, la ofensiva ha obligado a cerrar decenas de escuelas dentro del parque nacional. Un video viral mostró a niños con uniforme sentados en una lona azul en el suelo, entre palmas aceiteras, sin poder entrar en su escuela. Munafrizal Manan, del Ministerio de Derecho y Derechos Humanos, expresó preocupación por estos cierres: «Las políticas deben formularse para proteger y garantizar los derechos fundamentales de la ciudadanía, incluido el derecho de los niños a la educación en Tesso Nilo».

Los críticos también señalan aparentes incoherencias en la aplicación de las normas. En Tesso Nilo, la policía detuvo a Jasman, un líder de una aldea tradicional, por vender parcelas de sus tierras que después se cultivaron con palmas aceiteras. Al mismo tiempo, un legislador local llamado Suyadi, que había explotado 311 hectáreas de plantaciones de palma aceitera en el parque nacional desde 2009, no fue sancionado después de ceder las tierras al grupo de trabajo. La policía afirmó que decidió no detener al político para dar prioridad a la «justicia restaurativa».

Roni Saputra, director jurídico de la organización ambiental Auriga Nusantara, criticó este trato desigual: «La justicia restaurativa no se aplica en este caso, porque el delito afectó a un bosque protegido, causó daños ecológicos y superó el umbral económico que permitiría considerarlo una infracción menor».

Los defensores de la justicia ambiental sostienen que la conservación genuina exige abordar las causas profundas de la deforestación, entre ellas la pobreza, la falta de seguridad en la tenencia de la tierra y la insuficiencia de alternativas económicas para las comunidades que dependen de los bosques. Afirman que la campaña actual, centrada en medidas punitivas y sin abordar estos problemas de fondo, no logrará resultados sostenibles.

Difa Shafira, del Centro Indonesio de Derecho Ambiental (ICEL), criticó la base jurídica del grupo de trabajo y señaló que el reglamento presidencial no establece directrices claras sobre cuándo aplicar sanciones administrativas, civiles o penales, lo que abre la puerta a actuaciones arbitrarias por parte de las autoridades.

«En este momento hay demasiado margen de discrecionalidad, lo que genera posibilidades de abuso», dijo Difa. «La aplicación de las normas simplifica en exceso un problema profundamente complejo: las actividades ilegales en zonas forestales, que obedecen a muchos factores, desde fallos de las políticas públicas hasta la ocupación intencional de tierras por parte de empresas, pasando por el uso de tierras por pequeños agricultores y pueblos indígenas».

Los activistas piden una reforma integral, en lugar de enfoques centrados en la aplicación de las normas. Difa abogó por una nueva ley forestal que «coloque en el centro la justicia, la restauración ecológica y una gobernanza significativa» y que «reconozca y proteja a las comunidades indígenas y locales con vínculos históricos con los bosques, además de distinguir entre las infracciones de las empresas y el uso de la tierra por parte de los pequeños agricultores».

Las consecuencias ambientales van más allá de las fronteras de Indonesia. El país alberga la tercera mayor extensión de selvas tropicales del mundo y más de un tercio de las turberas mundiales, ambas fundamentales para absorber carbono. Por tanto, la gestión forestal del país tiene importancia mundial para mitigar el cambio climático.

El presidente Prabowo también ha anunciado planes para obtener hasta 65.000 millones de dólares para 2028 mediante la venta de créditos de carbono generados por la restauración y protección de bosques y turberas, como parte de lo que el gobierno denomina una «economía restaurativa». Sin embargo, los críticos se preguntan si la actual campaña de incautaciones contribuye a una verdadera restauración ambiental o si da prioridad al control estatal sobre los resultados de conservación.

Contexto histórico y análisis económico

La actual campaña de Indonesia para controlar sus recursos no surgió de la nada. Refleja tanto patrones históricos de intervención estatal en la economía como dinámicas políticas actuales dentro del gobierno del presidente Prabowo. Comprender este contexto ayuda a esclarecer las motivaciones de las incautaciones y su posible trayectoria.

El artículo 33 de la Constitución de Indonesia establece la base jurídica que exige el control estatal de los recursos naturales considerados vitales para los intereses nacionales. Este mandato constitucional ha servido de marco para distintos enfoques de gestión de recursos a lo largo de la historia de Indonesia desde su independencia, desde las nacionalizaciones de la época de Sukarno y el sistema clientelar de Suharto hasta reformas de mercado más recientes.

Eve Warburton, de la Universidad Nacional de Australia, trazó paralelismos entre la campaña actual y las nacionalizaciones llevadas a cabo bajo el primer presidente de Indonesia tras la independencia del dominio colonial. Sin embargo, señaló diferencias importantes en su aplicación y objetivos. Mientras que las nacionalizaciones de Sukarno se dirigieron explícitamente contra los intereses coloniales extranjeros, la campaña de Prabowo se centra en actores nacionales y en infracciones de permisos, aunque también afecta a empresas extranjeras que operan en Indonesia.

La campaña también refleja la trayectoria personal y el posicionamiento político de Prabowo. Como exgeneral con formación militar, ha nombrado a numerosos oficiales militares retirados para ocupar puestos clave en el aparato encargado de hacer cumplir las normas y en Agrinas, la empresa estatal que gestiona los bienes incautados. Este enfoque militarizado de la gestión económica contrasta con las estrategias más tecnocráticas preferidas por su predecesor, Joko Widodo.

Agus Sutomo, presidente y director de Agrinas y excomandante de las fuerzas especiales, dijo a los legisladores que, pese a carecer de experiencia en el sector, la gestión de plantaciones de palma aceitera era ahora su «mandato» oficial. Esta afirmación resume el enfoque del gobierno: asignar a militares la dirección de desafíos económicos, con énfasis en el mando y el control en lugar de los mecanismos de mercado.

Los objetivos económicos de la campaña parecen ser diversos. Por un lado, genera ingresos inmediatos mediante multas y, al mismo tiempo, crea capacidad productiva estatal a largo plazo. Las sanciones impuestas a empresas palmeras y mineras superan en conjunto los 2.200 millones de dólares, una importante contribución a las arcas públicas derivada de las medidas de control.

Más importante aún, el control estatal de materias primas estratégicas respalda los planes de Indonesia para desarrollar el procesamiento en el país y garantizar la seguridad alimentaria nacional. Agrinas aspira a suministrar un tercio del aceite de cocina de Indonesia e iniciar la producción de biodiésel para 2029, estableciendo el control estatal sobre suministros estratégicos de energía y alimentos para el mercado interno. Esta integración vertical permite al gobierno influir tanto en los ingresos por exportaciones como en los precios nacionales.

La campaña también cumple objetivos políticos al presentar a Prabowo como defensor de los intereses nacionales frente a las élites internas y los intereses extranjeros. Su retórica contra la «economía de la codicia» y sus medidas contra magnates poderosos como Surya Darmadi conectan con el sentimiento populista, sobre todo en sectores de la población que consideran no haberse beneficiado de la riqueza de recursos de Indonesia.

Sin embargo, los economistas advierten de los posibles inconvenientes de este enfoque. Bhima Yudhistira Adhinegara, del Centro de Estudios Económicos y Jurídicos, lo describió como «una economía dirigida al estilo de Prabowo» y señaló que «métodos como este reducen el interés de los inversores, tanto en el sector de las plantaciones como en la conservación».

Tradicionalmente, el clima de inversión en los sectores de recursos de Indonesia ha sido difícil debido a la incertidumbre regulatoria y la complejidad burocrática. La campaña actual agrava estos problemas al introducir nuevas fuentes de imprevisibilidad. Incluso las empresas con permisos válidos podrían preguntarse si sus propiedades podrían reclasificarse como zonas forestales en el futuro, lo que dificulta la planificación a largo plazo.

Agung Baskoro, director ejecutivo de la institución de encuestas e investigación Trias Politika, ofreció una perspectiva distinta y presentó la campaña como «el fin de la tolerancia del Estado a las infracciones en el sector de los recursos naturales bajo el gobierno del presidente Prabowo Subianto». Sostuvo que «el mensaje es sencillo: la inversión es bienvenida, pero no si infringe las normas y perjudica al Estado».

Esta perspectiva sugiere que la campaña podría tener como objetivo restablecer las normas de cumplimiento regulatorio, en lugar de ampliar de forma permanente la propiedad estatal de activos productivos. Sin embargo, la magnitud de la iniciativa y su carácter militarizado generan incertidumbre sobre esta interpretación.

Desde el punto de vista del desarrollo económico, el éxito de la estrategia de Indonesia para controlar sus recursos dependerá en gran medida de la capacidad del Estado para gestionar los bienes recién adquiridos. La administración de más de 4 millones de hectáreas de plantaciones y minas adquiridas recientemente representa un reto administrativo y técnico considerable para las empresas estatales indonesias.

Agus Sutomo, de Agrinas, informó al Parlamento de que menos de la mitad de las vastas tierras de la empresa está plantada actualmente con árboles productivos, lo que indica que será necesario rehabilitar una parte considerable. La cartera incluye numerosas parcelas pequeñas que, por separado, no permiten un cultivo eficiente, por lo que será necesario consolidarlas y desarrollarlas mediante estrategias que requieren conocimientos técnicos que el Estado quizá no tenga.

Las inversiones necesarias para restaurar las tierras y aumentar su productividad podrían alcanzar miles de millones de dólares y ejercer presión fiscal sobre unos presupuestos estatales ya comprometidos con programas ambiciosos. La falta de conocimientos técnicos en las empresas estatales podría limitar la optimización de los activos agrícolas y mineros incautados, lo que podría generar ineficiencias y caídas de productividad.

El contexto mundial también es importante. El enfoque de Indonesia refleja una tendencia más amplia al nacionalismo de los recursos, que ha cobrado impulso en todo el mundo a medida que los países buscan un mayor control de las materias primas estratégicas. Desde los debates sobre la nacionalización del litio en Chile hasta las reformas de los códigos mineros en África, los gobiernos afirman cada vez más su soberanía sobre los recursos naturales. La campaña de Indonesia destaca sobre todo por su escala y rapidez, no por el concepto en sí.

Sigue sin estar claro si este enfoque beneficiará a la economía indonesia y a su población. Los antecedentes históricos de la gestión estatal de los recursos ofrecen un panorama desigual, con ejemplos tanto de éxito como de fracaso. La propia experiencia de Indonesia con empresas estatales en distintos sectores ofrece lecciones sobre ineficiencia, corrupción y mala gestión.

Los próximos años mostrarán si la campaña de Prabowo para controlar los recursos supone un reequilibrio exitoso del control de los activos nacionales en beneficio de todos los indonesios, o si introduce nuevas ineficiencias y distorsiones económicas que terminan perjudicando precisamente a las personas que pretende proteger.

Desafíos futuros y resultados inciertos

A medida que la campaña de Indonesia para controlar sus recursos supera su fase inicial, se perfilan importantes desafíos. Las dificultades logísticas, jurídicas y económicas de poner millones de hectáreas bajo gestión estatal son enormes, y el éxito o el fracaso de la iniciativa dependerá de cómo se afronten.

El desafío inmediato consiste en aplicar las normas y gestionar la transición. Agrinas y el grupo de trabajo deben poner en funcionamiento millones de hectáreas recién adquiridas, negociar acuerdos con los operadores actuales y establecer sistemas de producción que mantengan los niveles de actividad. Para ello hacen falta conocimientos técnicos, sistemas de gestión y capital, recursos que podrían ser escasos.

El grupo de trabajo ha identificado aproximadamente 5 millones de hectáreas de posibles plantaciones ilegales de palma aceitera. Según diversas declaraciones oficiales, entre 3,1 y 3,7 millones de hectáreas han sido verificadas y recuperadas. Someter a control las zonas restantes y mantener el orden en los territorios ya incautados exigirá atención y recursos sostenidos.

En las explotaciones de palma aceitera, la replantación es un desafío fundamental. Las palmas suelen requerir una nueva plantación cada 20 o 25 años para mantener su rendimiento. Muchos pequeños agricultores han pospuesto esta costosa tarea debido a la incertidumbre sobre la tenencia de tierras bajo los nuevos acuerdos. Si no se resuelve, este retraso en el mantenimiento probablemente reducirá la productividad en los próximos años.

El grupo sectorial Gapki ha informado de que sus miembros se quejan de que los ingresos de las cosechas se transfieren en su totalidad a la cuenta de Agrinas y los pagos a los socios se realizan con más de 30 días de retraso. Estas demoras generan problemas de liquidez para agricultores y empresas, podrían llevar a algunos a cerrar y reducirían la inversión en mantenimiento y mejoras.

El marco jurídico de las incautaciones también afronta desafíos. Aunque el reglamento presidencial otorga amplias facultades al grupo de trabajo, es posible que los casos concretos pasen años en los tribunales indonesios. La falta de distinción en el reglamento entre las grandes operaciones empresariales y las actividades de los pequeños agricultores crea vulnerabilidades ante posibles impugnaciones jurídicas basadas en las protecciones constitucionales de los derechos de propiedad y los medios de vida.

Los inversores internacionales podrían recurrir al arbitraje si consideran que sus activos fueron expropiados sin el debido proceso o sin una indemnización justa. Aunque estos procedimientos duran años, la mera posibilidad añade incertidumbre al clima de inversión de Indonesia.

La coordinación entre los distintos niveles de gobierno plantea otro desafío. La estructura descentralizada de gobierno de Indonesia otorga a las autoridades regionales amplias facultades sobre el uso de la tierra y el desarrollo económico. Para armonizar los objetivos del gobierno central con los intereses regionales será necesario negociar y llegar a acuerdos de forma continua.

Sahat Sinaga, presidente del Consejo Indonesio del Aceite de Palma (DMSI), señaló que el problema afecta a varios sectores: «El problema de las zonas forestales afecta a varios sectores y no se puede esperar que se resuelva únicamente mediante la aplicación de la ley. Todos los ministerios pertinentes deben colaborar para gestionar eficazmente las zonas forestales».

Más allá de los desafíos inmediatos de aplicación, persisten las dudas a largo plazo sobre la viabilidad económica de la campaña. En Indonesia y otros países, las empresas controladas por el Estado suelen tener dificultades para igualar la eficiencia y la capacidad de innovación del sector privado. No está nada claro que Agrinas pueda gestionar con éxito su cartera ampliada sin que la productividad disminuya considerablemente.

La respuesta de los mercados internacionales también influirá en los resultados. Si los precios mundiales de las materias primas suben debido a las restricciones del suministro desde Indonesia, esto podría generar ingresos adicionales para respaldar las operaciones estatales. Sin embargo, unos precios más altos también podrían acelerar la sustitución por materiales alternativos o suministros de otros países, con una posible reducción de la cuota de mercado de Indonesia con el tiempo.

En el caso del níquel, fundamental para las baterías de vehículos eléctricos, las interrupciones del suministro desde Indonesia podrían acelerar el desarrollo de fuentes alternativas o de otras tecnologías de baterías. Esto debilitaría la estrategia indonesia de utilizar sus recursos de níquel para desarrollar una industria nacional de baterías para vehículos eléctricos.

Los resultados ambientales de la campaña también siguen siendo inciertos. Aunque entre sus objetivos declarados figuran la restauración forestal y una mejor gestión de las tierras, en la práctica parece centrarse en recuperar activos y generar ingresos, más que en conservar el medioambiente. Sin inversiones sustanciales en restauración y protección, transferir la propiedad de entidades privadas a entidades estatales quizá no mejore los resultados ambientales.

Uli Arta Siagian, responsable de la campaña sobre bosques y plantaciones de Walhi, destacó esta preocupación: «¿De qué sirve que formen parte del grupo de trabajo si no pueden promover la restauración ambiental? Si hablamos de recuperar activos... se trata del propio bosque, que debe ser restaurado. Si no promueven la restauración forestal, no merecen llamarse guardianes del medioambiente».

La estrategia de mercado de carbono anunciada por el gobierno, cuyo objetivo es recaudar hasta 65.000 millones de dólares para 2028 mediante créditos de carbono, también afronta sus propios desafíos. Las dudas sobre los cálculos de referencia, la doble contabilización y la verificación de la reducción de emisiones han afectado a los mercados de carbono de todo el mundo, y es posible que el enfoque de Indonesia no resuelva adecuadamente estos problemas.

Kate Dooley, experta en contabilidad del carbono de la Universidad de Melbourne, expresó preocupación por los planes de Indonesia: «Los países pueden optar por mantener confidencial gran parte de la información sobre esos acuerdos». Considera probable que Indonesia participe en numerosos acuerdos bilaterales que eviten la supervisión de la ONU como «una forma sencilla de negociar grandes volúmenes de créditos».

De cara al futuro, será necesario gestionar con cuidado las dimensiones sociales de la campaña. El desplazamiento de comunidades, la interrupción de los medios de vida y la percepción de que las normas se aplican de forma injusta podrían generar malestar social si no se abordan con prudencia. La capacidad del gobierno para combinar la aplicación de las normas con la sensibilidad hacia las necesidades locales influirá de forma significativa en la recepción de la campaña en las diversas regiones de Indonesia.

El presidente Prabowo ha descrito los logros actuales como «solo el comienzo», lo que sugiere que la campaña podría ampliarse. El carácter sistemático de su aplicación actual indica que existe capacidad institucional para mantener las medidas en varios sectores de materias primas. Sin embargo, los desafíos administrativos y las necesidades de inversión podrían influir en el ritmo y el alcance de la expansión futura.

Sigue siendo posible modificar la Constitución para reforzar el control estatal de los recursos, aunque las medidas actuales se aplican dentro de los marcos jurídicos existentes. El éxito de la implementación actual probablemente influirá en el apoyo político a una ampliación de las facultades estatales sobre los sectores de recursos naturales.

Podría ser necesario renegociar los tratados bilaterales de inversión a medida que las políticas de nacionalismo de los recursos entren en conflicto con los marcos tradicionales de protección de los inversores. Los acuerdos comerciales multilaterales podrían requerir ajustes para dar cabida a la expansión de las empresas estatales y a las políticas que favorecen la asignación nacional de recursos.

Otra posible respuesta a largo plazo de los países importadores sería reforzar la resiliencia de sus cadenas de suministro frente a las políticas indonesias de control de los recursos. Los esfuerzos de diversificación podrían reducir la influencia de Indonesia en el mercado y, al mismo tiempo, ejercer presión competitiva sobre la eficiencia de la producción gestionada por el Estado.

El equilibrio entre los objetivos de soberanía sobre los recursos y la integración económica internacional determinará la futura trayectoria de desarrollo de Indonesia. Para implementar la estrategia con éxito, será necesario mantener la competitividad de las exportaciones y, al mismo tiempo, alcanzar los objetivos nacionales mediante el control estatal de los recursos, un equilibrio delicado que ha resultado difícil de lograr en la práctica.

En definitiva, la campaña de Indonesia para controlar sus recursos es una apuesta de alto riesgo y resultado incierto. Entre sus posibles beneficios figuran mayores ingresos estatales, una mejor gobernanza de los recursos y la protección de los intereses nacionales. Entre los riesgos están la salida de inversores, la caída de la productividad, las perturbaciones sociales y el deterioro ambiental sin beneficios de conservación equivalentes.

La forma en que se combinen estos factores determinará si la historia recuerda esta campaña como una audaz iniciativa que reforzó la soberanía económica de Indonesia o como un error que frenó el desarrollo y alejó tanto a socios nacionales como internacionales.

Aspectos clave

• Indonesia ha tomado el control de más de 4 millones de hectáreas de tierras, una superficie aproximadamente equivalente a la de Suiza, que incluye plantaciones, concesiones mineras e instalaciones de procesamiento.
• La campaña está dirigida por el Grupo de Trabajo para la Aplicación de las Normas sobre Áreas Forestales, creado en enero de 2025 bajo la dirección del ministro de Defensa, Sjafrie Sjamsoeddin.
• PT Agrinas Palma Nusantara, empresa estatal dirigida en gran parte por militares retirados, se ha convertido en la empresa con la mayor superficie de plantaciones de palma aceitera del mundo, con aproximadamente 1,7 millones de hectáreas.
• El gobierno ha ordenado a 48 empresas de aceite de palma pagar aproximadamente 560 millones de dólares en multas, mientras que 22 compañías mineras se enfrentan a sanciones superiores a 1.700 millones de dólares.
• Los productores de níquel se enfrentan a multas de 389.000 dólares por hectárea, mientras que las explotaciones de palma aceitera deben pagar 1.497 dólares por hectárea por cada año transcurrido desde el inicio del desmonte.
• Grandes empresas internacionales, entre ellas Wilmar International e IOI Corporation, han informado de repercusiones y están reevaluando sus operaciones en Indonesia.
• Los pequeños agricultores se enfrentan al desplazamiento o a condiciones desfavorables en los acuerdos de operación conjunta; algunos han rechazado ofertas que les permitirían conservar solo el 15 % de los ingresos.
• Los grupos ambientales critican la aplicación selectiva de las normas, que apunta a pequeños agricultores mientras deja al margen a algunas empresas infractoras, y cuestionan los beneficios de conservación de las incautaciones.
• Los mercados mundiales de materias primas aún no han incorporado plenamente las posibles perturbaciones en los precios, aunque algunas incautaciones de alto perfil provocaron breves subidas del precio del níquel.
• Indonesia pretende que Agrinas suministre un tercio del aceite de cocina del país e inicie la producción de biodiésel para 2029. También planea generar 65.000 millones de dólares con créditos de carbono para 2028.