La UE endurece las normas para las ofertas chinas en puertos y ferrocarriles

Un nuevo giro defensivo en las infraestructuras europeas

Los gobiernos europeos están reescribiendo las reglas sobre quién puede construir, poseer y operar infraestructuras críticas. Los puertos, ferrocarriles, redes eléctricas, redes de telecomunicaciones, centros de datos y el software que los gestiona se consideran ahora activos estratégicos. Una reciente sentencia de un tribunal de la UE confirmó que los proveedores de países que no tienen un acuerdo de libre comercio con la UE no gozan de los mismos derechos de acceso que los licitadores europeos. Suecia ha tomado la iniciativa con un plan para dar a las autoridades locales y regionales la facultad de bloquear ofertas de proveedores vinculados a Estados hostiles cuando esté en juego la seguridad nacional. La propuesta entraría en vigor en 2027 y, según las autoridades, China es una de las principales preocupaciones.

Otros países también están cambiando de rumbo. Polonia debate un proyecto de ley que reforzaría el control sobre quién puede ser propietario y operar instalaciones en sus puertos. Austria ha abierto un debate más amplio tras la entrada en servicio de trenes construidos en China; legisladores y organismos reguladores piden normas más estrictas sobre contratación y seguridad digital. En la UE, se están poniendo en marcha nuevas herramientas y medidas para reforzar el escrutinio, gestionar los riesgos y armonizar las prácticas entre los Estados miembros. Estos cambios reflejan un giro hacia la seguridad económica, impulsado por las lecciones de la guerra de Rusia en Ucrania y por la constatación de que las cadenas de suministro y las infraestructuras pueden utilizarse para ejercer presión.

Este movimiento no supone una prohibición general de las empresas chinas ni una carrera por cortar el comercio. La estrategia de la UE consiste en reducir los riesgos. Combina un acceso más selectivo al mercado con controles de seguridad nacional más estrictos y reciprocidad en las licitaciones públicas. Esta postura ya está influyendo en las decisiones de contratación para puertos, ferrocarriles y otras redes estratégicas, donde el control y el acceso a los datos importan tanto como el precio y la rapidez.

Por qué los puertos y los ferrocarriles se han convertido en una cuestión de seguridad

Los puertos y los ferrocarriles transportan algo más que mercancías. También generan datos que revelan los flujos comerciales, la configuración de las cadenas de suministro y la actividad de los servicios militares y de emergencia. Las terminales modernas funcionan con tecnología operativa interconectada, sensores y programas informáticos a los que se puede acceder a distancia. Las relaciones de propiedad y con los proveedores pueden dar a entidades extranjeras visibilidad sobre movimientos y sistemas que los gobiernos preferirían mantener protegidos. Se considera que esos riesgos son mayores cuando los proveedores son empresas estatales o sus productos proceden de un rival estratégico.

De las grúas y los datos a la energía y la logística

Las grúas automatizadas, las plataformas de programación y los gemelos digitales son ahora habituales en los puertos. El mantenimiento remoto y las actualizaciones de software forman parte de las operaciones rutinarias. Si un proveedor puede acceder a esos sistemas, podría averiguar quién transporta qué y cuándo, cómo funcionan los planes de contingencia o incluso cómo interrumpir las operaciones. Los ferrocarriles afrontan problemas similares. Los trenes, la señalización, la venta de billetes y las plataformas de mantenimiento están cada vez más conectados. El proveedor que presta servicio al sistema suele tener las claves.

Empresas estatales e influencia

El control es más importante cuando un proveedor es una empresa estatal o debe seguir las directrices estratégicas de su gobierno. A las autoridades europeas les preocupa que los contratos de infraestructura puedan traducirse en influencia política, sobre todo si van acompañados de financiación. La preocupación no se limita al espionaje. Incluye el acceso a datos que podría facilitar presiones económicas selectivas, cuellos de botella en las cadenas de suministro que permitan ejercer influencia durante una crisis o dependencias a largo plazo que limiten las opciones políticas. Estos son los riesgos que ahora tienen en cuenta los gobiernos de la UE al evaluar las licitaciones.

Suecia toma la iniciativa con amplias facultades de exclusión

Suecia quiere dar a las autoridades locales una base jurídica explícita para que tengan en cuenta la nacionalidad y la estructura de propiedad de los licitadores en proyectos críticos. Si un proveedor está vinculado a un Estado hostil, las autoridades podrían excluirlo cuando existan motivos razonables de preocupación en materia de seguridad. El Gobierno presenta la medida como una forma práctica de proteger puertos, ferrocarriles, sistemas informáticos, redes energéticas y otros servicios esenciales sin cerrar el mercado a los socios de confianza.

Las autoridades afirman que el impulso legislativo se aceleró a raíz de una decisión judicial que aclaró los derechos de los proveedores de terceros países en las licitaciones públicas. Fiscales e investigadores nacionales también han pedido herramientas más eficaces para impedir que proveedores de alto riesgo obtengan contratos sensibles. Está previsto que las normas suecas entren en vigor en 2027, lo que dará tiempo a las agencias para actualizar los procesos de contratación, las evaluaciones de seguridad y los métodos de verificación de proveedores. Las empresas seguirán pudiendo impugnar las decisiones, pero los criterios de seguridad serán más claros y determinantes en las contrataciones que afecten a la resiliencia nacional.

Polonia debate un mayor control de los puertos

Los dirigentes polacos han expresado su preocupación por quién posee y opera las instalaciones de los puertos del país, fundamentales para las exportaciones de cereales, las importaciones de energía y la logística de defensa. Un proyecto de ley busca reforzar el control sobre la propiedad y las concesiones operativas en terminales estratégicas. El modelo actual se basa en autoridades portuarias estatales que arriendan terrenos a operadores privados de terminales. Los responsables políticos sostienen que quizá sea necesario revisar este modelo para garantizar que el Estado conserve capacidad de influencia en ámbitos esenciales para la economía y la seguridad.

La aprobación no está asegurada. La política de coaliciones en Polonia y la sensibilidad en torno a la inversión extranjera podrían ralentizar el proceso. El debate va más allá de cualquier licitador en particular. Polonia es un centro importante para el tráfico ferroviario entre China y Europa en pasos fronterizos como Malaszewicze, aunque la inversión china en el transporte polaco sigue siendo moderada. Varsovia ha mantenido durante mucho tiempo un equilibrio entre el interés comercial y la cautela, influida por sus estrechos vínculos con Estados Unidos y por la preocupación de que algunos proyectos de infraestructura sirvan principalmente para ampliar las rutas de exportación chinas. El puerto de Gdansk se está convirtiendo en una importante puerta de entrada para el comercio entre Asia y Europa, y los legisladores quieren asegurarse de que ese crecimiento no reduzca el control sobre los activos críticos.

Los trenes de Austria y el debate sobre la contratación

La entrada en servicio en Austria de trenes de pasajeros construidos en China desató un debate sobre el equilibrio entre costo, innovación y seguridad. El episodio puso de relieve dos temas recurrentes en Europa. En primer lugar, el acceso al código fuente, los diagnósticos remotos y los datos puede plantear problemas de seguridad en los sistemas de transporte. En segundo lugar, las empresas europeas sostienen que las ayudas estatales extranjeras distorsionan la competencia y que no existe reciprocidad cuando los licitadores europeos encuentran obstáculos en China.

Los responsables políticos y los grupos del sector reclaman ahora normas más estrictas de seguridad digital, mayor transparencia de los proveedores y criterios más claros para excluirlos cuando esté en riesgo la seguridad nacional. El objetivo no es cerrar la puerta a la competencia, sino garantizar que esta no se produzca a costa de la resiliencia, la protección de datos y el acceso justo de las empresas europeas a los mercados extranjeros.

La UE refuerza sus herramientas

Una reciente sentencia de un tribunal de la UE ha configurado el marco jurídico de la contratación pública. Confirmó que las empresas de países que no tienen un acuerdo de libre comercio con la UE no pueden reclamar el mismo trato que los licitadores de la UE o de países con los que existe un acuerdo. Las autoridades contratantes conservan un amplio margen de decisión para excluir a esos proveedores cuando esté justificado, especialmente en sectores sensibles. Esto ha animado a los gobiernos a incorporar directamente las evaluaciones de seguridad nacional al diseño de las licitaciones y a la selección de proveedores.

Bruselas ya dispone de varios instrumentos. El Instrumento de Contratación Internacional permite a la Comisión restringir el acceso a las licitaciones públicas de la UE a empresas de países que mantienen cerrados sus mercados a los licitadores europeos. El Reglamento sobre las Subvenciones Extranjeras permite a la Comisión investigar y, si es necesario, corregir las distorsiones en las licitaciones públicas causadas por subvenciones concedidas por gobiernos de fuera de la UE. El marco de la UE para el control de las inversiones coordina las evaluaciones nacionales de la inversión extranjera directa en activos críticos. Muchos Estados miembros han reforzado sus propias normas de control y ampliado los sectores abarcados.

La UE también presta especial atención a las infraestructuras importantes para la defensa y la respuesta ante crisis. El paquete de movilidad militar pide controles más estrictos sobre la propiedad y el control de carreteras, ferrocarriles, puentes, túneles, puertos y aeropuertos necesarios para el traslado de tropas y equipos. Se espera que una próxima estrategia portuaria aborde la propiedad, el acceso remoto a los sistemas operativos y unas normas mínimas de seguridad para las terminales. Estos cambios están en consonancia con la estrategia de seguridad económica de Europa, que busca centrarse en un conjunto limitado de riesgos críticos sin cerrar el comercio.

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, resumió este enfoque en un discurso de 2023 en el que definió el equilibrio entre apertura y cautela.

Debemos reducir los riesgos, no desvincularnos.

El mensaje es que Europa seguirá comerciando con China y acogiendo inversiones en muchos ámbitos. La diferencia es que las infraestructuras críticas, las tecnologías sensibles y las cadenas de suministro estratégicas se abordarán ahora desde una perspectiva de seguridad, con controles más estrictos sobre quién puede participar.

La Nueva Ruta de la Seda y la respuesta estratégica de Europa

La Iniciativa de la Franja y la Ruta de China ha transformado la inversión en infraestructuras en toda Eurasia desde 2013. Su objetivo es conectar fábricas, puertos y mercados mediante ferrocarriles, autopistas, gasoductos y rutas marítimas. En Europa, dos proyectos ocupan un lugar destacado en el debate. La participación mayoritaria de China Ocean Shipping Company en el puerto griego de El Pireo lo convirtió en una de las terminales más transitadas del Mediterráneo. La línea ferroviaria entre Budapest y Belgrado, respaldada por financiación china, busca crear una ruta más rápida entre Europa Central y El Pireo. Los responsables políticos europeos suelen citar ambos casos como ejemplos de cómo los vínculos de infraestructura pueden ampliar al mismo tiempo el alcance comercial y la influencia política.

El ferrocarril se ha convertido en la opción intermedia de mayor crecimiento para el comercio entre China y Europa, entre el transporte marítimo y el aéreo. Pese a su crecimiento, el tren sigue transportando una pequeña proporción del volumen total. El transporte marítimo continúa siendo dominante para las mercancías a granel de bajo valor, mientras que el aéreo se utiliza para la carga de mayor valor. Los estudios señalan que la expansión de las rutas ferroviarias depende en gran medida de las subvenciones chinas, que persisten los desequilibrios comerciales y que hay cuellos de botella en los pasos fronterizos de las redes europeas más antiguas. Esta combinación hace que el ferrocarril siga siendo importante, pero de nicho, en el conjunto del comercio entre China y Europa.

La geopolítica ha transformado las rutas. El corredor central, que atraviesa Kazajistán, cruza el mar Caspio, pasa por el Cáucaso y llega a la UE a través de Türkiye, ha ganado importancia. Esta ruta recibe ahora nuevas inversiones y más atención, mientras los transportistas buscan alternativas y los gobiernos tratan de diversificarse y reducir la dependencia de las rutas que pasan por Rusia. El papel de Kazajistán como centro de tránsito se ha ampliado, con planes para añadir pasos fronterizos, capacidad ferroviaria y un centro de contenedores en Aktau que facilite el tráfico.

La respuesta de la UE consiste en ofrecer alternativas fiables y estándares más altos. Global Gateway, el plan de infraestructura de la UE, busca combinar fondos públicos y capital privado para apoyar proyectos de confianza con salvaguardias ambientales y sociales. El corredor de Lobito, que conecta Angola, la República Democrática del Congo y Zambia con el Atlántico, es un ejemplo de los esfuerzos de la UE y sus socios por respaldar inversiones ferroviarias y portuarias que desarrollen cadenas de valor locales y no se limiten a extraer materias primas. La idea es competir en calidad, transparencia y beneficios a largo plazo, sin generar deuda insostenible ni dependencia de un único proveedor.

Costos y beneficios económicos para Europa y la industria

Un escrutinio más estricto implica contrapartidas. Excluir a ciertos proveedores de proyectos críticos puede elevar los costos a corto plazo o reducir las opciones en las licitaciones. Dejar de depender de proveedores existentes lleva tiempo y cuesta dinero, sobre todo cuando los repuestos, el soporte de software y la capacitación están vinculados a contratos vigentes. Los responsables políticos sostienen que el costo de una interrupción o de perder el control sería mayor y que un cambio gradual hacia proveedores de confianza se traducirá en mayor resiliencia y una recuperación más rápida durante las crisis.

Qué deben esperar los responsables de contratación y los inversores

Se prevé que haya más cláusulas de seguridad nacional en las licitaciones de puertos, ferrocarriles, telecomunicaciones y energía. El acceso a los datos, el mantenimiento remoto y la transparencia de las cadenas de suministro estarán sujetos a un escrutinio más estricto. Las autoridades examinarán quiénes son los propietarios efectivos, quién controla los consejos de administración y qué vínculos existen con programas estatales extranjeros. Se recurrirá más a motivos de exclusión relacionados con la seguridad económica y se buscará estructurar los contratos para que los sistemas centrales permanezcan bajo la jurisdicción y la gobernanza de la UE.

Cómo pueden prepararse las empresas

Las empresas pueden crear programas de cumplimiento normativo que permitan rastrear la propiedad y la exposición a subvenciones en sus cadenas de suministro. También pueden segmentar los datos sensibles, garantizar que los controles de acceso no dependan de apoyo extranjero y prever alternativas en caso de que se restrinja a un proveedor. Los licitadores deben estar preparados para demostrar que existe reciprocidad. Las autoridades preguntarán si las empresas europeas pueden conseguir contratos equivalentes en el mercado de origen del licitador. Preparar esos argumentos de antemano puede agilizar las evaluaciones y reducir la incertidumbre.

Qué conviene seguir de cerca

Las facultades de exclusión de Suecia se concretarán y se prepararán para su aplicación en 2027. La legislación portuaria de Polonia pondrá a prueba hasta dónde está dispuesto a llegar un Estado miembro para afirmar el control sobre activos estratégicos sin dejar de estar abierto a la inversión. La estrategia portuaria de la Comisión establecerá criterios básicos para supervisar la propiedad, proteger los datos y regular el acceso remoto en las terminales. Se prevé un uso más frecuente del Instrumento de Contratación Internacional y del Reglamento sobre las Subvenciones Extranjeras en las licitaciones ferroviarias, portuarias y energéticas.

Los corredores ferroviarios seguirán diversificándose. El corredor central, a través de Asia Central y el Cáucaso, está ampliando su capacidad. Las rutas marítimas seguirán siendo el eje del comercio, pero las conexiones ferroviarias y por carretera que eviten depender de un único punto crítico recibirán apoyo político. En medio de estos cambios, la UE tratará de mantener el equilibrio: el comercio con China continuará, mientras se refuerzan las salvaguardias en torno a las infraestructuras críticas y se intensifica su aplicación.

Puntos clave

• Suecia prevé nuevas facultades a partir de 2027 para excluir de licitaciones de infraestructuras sensibles a proveedores vinculados a Estados hostiles.
• Una sentencia de un tribunal de la UE confirmó que los proveedores de países sin un acuerdo de libre comercio con la UE no tienen los mismos derechos de contratación pública que los licitadores de la UE.
• Polonia debate un mayor control sobre la propiedad y las operaciones portuarias, aunque la oposición política podría ralentizar el proyecto de ley.
• El uso de trenes construidos en China en Austria impulsó los llamamientos a reforzar la contratación y la seguridad digital en las compras ferroviarias respaldadas por el Estado.
• Las herramientas de la UE incluyen el Instrumento de Contratación Internacional, el Reglamento sobre las Subvenciones Extranjeras y la coordinación del control de las inversiones.
• El paquete de movilidad militar y una próxima estrategia portuaria de la UE se centran en la propiedad, el control y el acceso a los datos en infraestructuras estratégicas.
• La participación china en El Pireo y la línea ferroviaria entre Budapest y Belgrado influyen en los debates de la UE sobre seguridad e influencia.
• El transporte ferroviario entre China y Europa está creciendo, pero sigue representando una pequeña proporción del volumen total; las subvenciones y los cuellos de botella limitan su escala.
• El corredor central, que pasa por Kazajistán y el Cáucaso, gana importancia a medida que los transportistas diversifican sus rutas.
• Global Gateway es la respuesta de la UE para ofrecer alternativas de infraestructura fiables, con estándares más altos y creación de valor local.