Reglas enfrentadas en el mar: por qué sigue sin concretarse un código de conducta para el mar de China Meridional

Una prueba de las reglas y la determinación en el mar de China Meridional

Los enfrentamientos cerca del atolón de Scarborough, el banco de Second Thomas y otros accidentes geográficos en disputa han convertido el mar de China Meridional en una prueba constante de dos ideas muy distintas sobre el orden marítimo. China presenta los vuelos militares y las patrullas extranjeras dentro de la línea de nueve trazos como violaciones de su soberanía. Filipinas, Vietnam, Malasia, Brunéi y socios como Estados Unidos, Australia, Canadá y Japón sostienen que estas operaciones se ajustan a los derechos de navegación y sobrevuelo contemplados en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS). El resultado son frecuentes encuentros cercanos entre guardias costeras, armadas y milicias marítimas que elevan el riesgo de colisiones, lesiones o algo peor.

En los últimos meses se sucedieron varias situaciones tensas. Las misiones filipinas de reabastecimiento del BRP Sierra Madre, encallado en el banco de Second Thomas, se enfrentaron a embestidas, maniobras de bloqueo y chorros de cañones de agua. Manila informó que, durante un enfrentamiento en junio de 2024, personal chino utilizó herramientas con hojas y se apoderó por la fuerza de equipos. En el atolón de Scarborough, patrullas filipinas se encontraron con potentes chorros de agua y un estrecho seguimiento. China también aumentó el número de embarcaciones alrededor del banco de Sabina y anunció nuevas normas marítimas que permiten a su guardia costera detener durante largos períodos a tripulaciones extranjeras. Vietnam aceleró las obras de construcción en los accidentes geográficos que ocupa, incluida una nueva pista de aterrizaje, para consolidar su propia posición. Cada movimiento provoca una respuesta, y cada respuesta es interpretada por la otra parte como prueba de intenciones hostiles.

En este contexto, el largamente debatido Código de Conducta (COC) entre China y los países del Sudeste Asiático se presenta como una salvaguarda. Los negociadores esperan que un COC transforme los incidentes por poco en encuentros controlados. Sin embargo, el problema de fondo va más allá de los procedimientos. Pekín considera que varios arrecifes, bancos y aguas son territorio soberano, no zonas marítimas en disputa. Filipinas y otros países se basan en la UNCLOS y en un laudo arbitral de 2016 para sostener que la mayor parte de la zona en cuestión se encuentra dentro de sus zonas económicas exclusivas (ZEE) y de aguas internacionales. La distancia entre estas interpretaciones jurídicas explica por qué se repiten los retrocesos y por qué un texto, por sí solo, no puede resolver la disputa sobre las reglas en el mar.

Qué puede resolver realmente el código

Dos décadas de conversaciones han convergido en una idea básica. Un COC se ocupa de gestionar conflictos, no de determinar a quién pertenece cada isla ni dónde trazar las fronteras marítimas. No cambiaría las reclamaciones de soberanía. No reescribiría la UNCLOS. Si funciona, reduciría la posibilidad de incidentes peligrosos y ayudaría a los países a mantener el diálogo durante las crisis.

Herramientas para un código viable

Un COC creíble podría comprometer a sus signatarios con medidas prácticas que hagan los encuentros más seguros y previsibles. Entre ellas figuran mantener la libertad de navegación y sobrevuelo de conformidad con el derecho internacional, actuar con moderación, abstenerse de ocupar o construir en accidentes geográficos deshabitados, mejorar los protocolos de comunicación y seguridad para embarcaciones navales y de las fuerzas del orden, y capacitar a los pescadores para que cumplan las normas de seguridad en el mar. Podría establecer líneas directas para la comunicación en situaciones de crisis, mecanismos conjuntos de investigación de incidentes, procedimientos compartidos de búsqueda y rescate, y capacitación conjunta para las fuerzas del orden. También podría abrir una vía para la investigación científica marina y la protección ambiental en cooperación, con reglas claras sobre permisos e intercambio de datos. El código podría además establecer un proceso de mediación si las partes discrepan sobre cómo interpretar o aplicar sus disposiciones. Nada de esto resolvería las disputas de soberanía, pero podría impedir que un accidente desencadene una escalada.

Incluso un COC sólido requiere un diseño cuidadoso para evitar nuevas disputas. El acuerdo debería evitar prejuzgar la resolución definitiva de las reclamaciones o las posiciones jurídicas actuales. Debería ser lo bastante flexible para permitir conversaciones de seguimiento detalladas sobre pesca, petróleo y gas, y conservación ambiental entre los países que realmente tengan reclamaciones superpuestas. En resumen, debería centrarse en la seguridad y la estabilidad, y crear espacio para acuerdos técnicos separados que aborden las fricciones cotidianas en el mar.

Por qué las conversaciones siguen estancadas

Las negociaciones se prolongan desde la década de 1990 porque las preguntas más difíciles están en el centro de las tensiones en el mar de China Meridional. La primera es el ámbito geográfico. China prefiere un alcance limitado que deje ciertas zonas sensibles prácticamente fuera del código. Países reclamantes como Filipinas y Vietnam quieren que se incluyan todos los accidentes geográficos en disputa, para abarcar los focos de tensión más volátiles. La segunda es el estatus jurídico. Varios países de la ASEAN quieren un instrumento jurídicamente vinculante, con consecuencias claras en caso de incumplimiento. China prefiere un documento flexible con peso político, no un tratado que pueda utilizarse en su contra. La tercera es la aplicación y la resolución de disputas. Cualquier mecanismo lo bastante sólido como para tener efecto probablemente encontraría resistencia de al menos una parte. La cuarta es el papel de las fuerzas armadas extranjeras. China sostiene que las armadas de fuera de la región deberían quedar fuera del alcance del código, mientras que algunos países del Sudeste Asiático consideran que las patrullas, las visitas a puertos y los ejercicios de fuerzas externas son esenciales para equilibrar la influencia de un vecino más poderoso.

También existe un déficit de confianza alimentado por la experiencia en el mar. La Declaración sobre la Conducta de las Partes de 2002 debía servir como paso inicial. Desde entonces, han continuado la recuperación de tierras, la fortificación de puestos avanzados, las interceptaciones peligrosas y los bloqueos. Los países reclamantes han reforzado su presencia y la rivalidad entre grandes potencias se ha acercado a las aguas en disputa. Cada año de conversaciones que no modifica el comportamiento hace más difícil creer que se respetará un nuevo texto cuando haya que tomar una decisión difícil en el mar.

Focos de tensión y ciclo de acción y reacción

Los puntos de fricción más explosivos han cambiado poco. El atolón de Scarborough, que China tomó tras un enfrentamiento en 2012, se encuentra frente a la isla principal de Filipinas. En el banco de Second Thomas está el BRP Sierra Madre, un barco encallado y oxidado que Manila utiliza como pequeño puesto militar. El banco de Sabina se ha convertido en un punto de concentración para los convoyes filipinos de reabastecimiento y las interceptaciones chinas. En 2024, el número de embarcaciones chinas aumentó drásticamente tras los enfrentamientos, con episodios de embestidas y uso reiterado de cañones de agua. Tripulaciones filipinas informaron de lesiones y daños en los equipos. Manila respondió con un aumento de las patrullas, el despliegue de buques guardacostas más grandes y la adopción de un nuevo Concepto Integral de Defensa Archipelágica que prioriza la presencia, la modernización de bases, nuevos sensores y la cooperación con socios.

También se amplió la cooperación en materia de defensa con países externos. Estados Unidos amplió los ejercicios con Filipinas y desplegó en territorio filipino, para fines de entrenamiento, el sistema de misiles terrestres Typhon. Australia y Japón realizaron navegaciones conjuntas y ejercicios con las fuerzas filipinas. Vietnam siguió consolidando sus posiciones mediante obras de construcción en los accidentes geográficos que ocupa. Aunque estas medidas son legales dentro de las jurisdicciones nacionales y los acuerdos de cooperación, aumentaron la preocupación de Pekín de que las fuerzas armadas rivales buscan cercar sus operaciones cerca de los accidentes geográficos que reclama.

Las principales democracias dijeron que no ignorarían las conductas coercitivas. Los líderes del Grupo de los Siete acusaron a China de llevar a cabo acciones que ponen en peligro la seguridad marítima, como la recuperación de tierras, la construcción de puestos avanzados y su uso con fines militares. Afirmaron que las fuerzas chinas han empleado tácticas coercitivas y peligrosas contra otros países reclamantes y embarcaciones extranjeras.

El G7 condenó las acciones ilícitas, provocadoras, coercitivas y peligrosas que ponen en peligro la seguridad marítima, incluida la recuperación de tierras y la construcción de puestos avanzados para uso militar.

China rechaza estas caracterizaciones. Tras una ronda de conversaciones, el ministro de Asuntos Exteriores, Wang Yi, describió el mar de China Meridional como un asunto asiático que no debería convertirse en una plataforma para la rivalidad o la injerencia de las grandes potencias.

Asia no es un escenario para la rivalidad entre grandes potencias.

Para Manila, la solución debe ser tanto diplomática como práctica. El presidente Ferdinand Marcos Jr. ha vinculado la presidencia de su país de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático en 2026 con el impulso a un COC real. Ha dicho que Filipinas seguirá buscando un acuerdo vinculante y no abandonará los esfuerzos solo porque el proceso avance lentamente.

Renunciar no es una opción.

La unidad de la ASEAN y el objetivo de 2026

La ASEAN lleva décadas intentando gestionar la cuestión del mar de China Meridional sin romper su modelo de consenso. Sus miembros tienen intereses distintos y relaciones diferentes con China. Esto dificulta mantener una sola voz cuando se producen incidentes. Tras el fallo arbitral de 2016 a favor de la posición de Filipinas sobre sus derechos marítimos, la ASEAN no respaldó colectivamente el laudo. Sus declaraciones suelen volver a una base común de respeto por el derecho internacional, la libertad de navegación y sobrevuelo, y la necesidad de actuar con moderación. Este enfoque mantiene abierto el diálogo, pero también permite que cada capital combine a su manera la conciliación y la resistencia.

A pesar de esta complejidad, hay señales de avance. En los últimos meses, los negociadores completaron una tercera lectura del borrador, y la actual presidencia de Malasia se centra en dar estabilidad al proceso antes de entregar la dirección a Manila en 2026. Las autoridades chinas dicen que apoyan la conclusión de un COC con la ASEAN y lo presentan como una muestra de compromiso con la estabilidad regional, no como una concesión sobre las reclamaciones.

Tras las consultas con Pekín, las autoridades de defensa de Malasia transmitieron a la región el mensaje de China de que apoya concluir las conversaciones.

China respalda la formulación del Código de Conducta y espera que se concrete.

Sigue sin estar claro si esto se traducirá en concesiones sobre el ámbito geográfico, el estatus jurídico y el papel de las potencias externas. El calendario puede impulsar los avances, pero un plazo límite no puede cerrar por sí solo las brechas conceptuales.

Gestionar los riesgos en el mar mientras persisten las disputas

La ausencia de un código vinculante no deja a las armadas y guardias costeras sin orientación. Las fuerzas marítimas del Pacífico utilizan el Código para Encuentros No Programados en el Mar (CUES), un manual voluntario de prácticas de seguridad y comunicación adoptado en 2014. Las armadas del Sudeste Asiático también siguen las Directrices de los Jefes de las Armadas de la ASEAN para la Interacción Marítima (GMI), de 2019, cuyo objetivo es reducir los errores de cálculo y mejorar la previsibilidad en las interacciones habituales. Estos instrumentos son útiles, pero no son vinculantes y no abordan los enfrentamientos entre fuerzas del orden, las misiones civiles de reabastecimiento ni el comportamiento de las milicias marítimas.

En qué se apoyan las tripulaciones en el día a día

Las líneas directas entre capitales y mandos pueden rebajar la tensión en momentos delicados si se usan con rapidez y con autoridad. Los ejercicios conjuntos de búsqueda y rescate permiten conocerse mejor y pueden salvar vidas cuando hay tormentas o colisiones. Los protocolos de señales, como las frases de radio normalizadas y las reglas sobre velocidad y distancia durante las interceptaciones, ayudan a los oficiales a tomar decisiones seguras incluso cuando las órdenes son tajantes. Cuando se producen incidentes, las investigaciones imparciales y las conversaciones posteriores pueden cerrar el ciclo, reducir los rumores y sentar un precedente para el siguiente encuentro. El COC podría incorporar estas herramientas de manera más firme, con procedimientos permanentes y revisiones periódicas para mantenerlas actualizadas.

El marco jurídico que determina las reclamaciones y la conducta

Comprender el contexto jurídico ayuda a explicar por qué la división de interpretaciones es tan amplia. La UNCLOS define las zonas marítimas, entre ellas el mar territorial de 12 millas náuticas, la zona económica exclusiva de 200 millas náuticas y los derechos sobre la plataforma continental. También establece cómo los distintos tipos de accidentes geográficos, como islas, rocas y elevaciones en bajamar, generan o no zonas marítimas. En 2016, un tribunal constituido en virtud de la UNCLOS en un caso presentado por Filipinas concluyó que la línea de nueve trazos de China carecía de fundamento jurídico y que varios accidentes geográficos no podían generar ZEE. China rechazó el laudo, pero la decisión ha influido en la forma en que muchos países evalúan la conducta en el mar y ajustan sus propias operaciones en zonas en disputa.

Las posiciones jurídicas y la práctica no siempre coinciden. China ha anunciado líneas de base y normas nacionales que, según otros países, son contrarias a la UNCLOS. En ocasiones, los países reclamantes hacen cumplir sus propias interpretaciones del derecho mediante buques y aeronaves. Esto dificulta la gestión del problema. Incluso un COC sólido y de lenguaje contundente operaría en un espacio donde siguen vigentes reclamaciones jurídicas contrapuestas y donde la conducta en el mar marca el tono de la siguiente ronda de conversaciones.

Cómo reducir ahora las tensiones

Aunque no haya acuerdo sobre las cuestiones más importantes, los países reclamantes pueden alcanzar acuerdos limitados que den resultados. Varias medidas reducirían rápidamente los riesgos, mostrarían buena fe y crearían hábitos de cooperación.

Primero, establecer protocolos de seguridad para los encuentros entre fuerzas del orden. Un anexo específico podría precisar límites de velocidad durante las interceptaciones, distancias mínimas de separación y frases de radio en inglés y chino para los guardacostas y las embarcaciones encargadas de hacer cumplir las normas pesqueras. La capacitación conjunta periódica ayudaría a las tripulaciones a aplicar las reglas bajo presión.

Segundo, ampliar la cooperación en búsqueda y rescate. Un mapa compartido de los recursos de rescate y un formato común para informar sobre incidentes reducirían los tiempos de respuesta. Los ejercicios anuales podrían celebrarse por turnos entre los países reclamantes e incluir procedimientos para atender a personas lesionadas y embarcaciones dañadas, independientemente de su bandera.

Tercero, establecer un mecanismo en tiempo real para prevenir y revisar incidentes. Un pequeño equipo integrado por oficiales de enlace de los países reclamantes podría registrar los sucesos, coordinar el uso de las líneas directas y recomendar soluciones. Sus conclusiones no serían vinculantes, pero permitirían detectar patrones y abordarlos con mayor facilidad.

Cuarto, acordar medidas ambientales y pesqueras que no prejuzguen las reclamaciones. Las pausas estacionales de pesca, las patrullas conjuntas contra métodos destructivos y el monitoreo compartido de la salud de los corales protegerían los recursos comunes sin recurrir a argumentos de soberanía. Las expediciones de investigación científica con tripulaciones mixtas podrían centrarse en recopilar datos en zonas donde haya menos fricciones.

Quinto, adoptar prácticas previsibles para los ejercicios militares y los tránsitos. Las notificaciones previas de ejercicios de gran escala, las distancias acordadas de antemano respecto de los accidentes geográficos ocupados y las reglas sobre la iluminación de aeronaves y las comunicaciones por radio aportarían claridad. Estas medidas no limitarían las actividades legales en el mar o el espacio aéreo, pero facilitarían la interpretación de las intenciones.

Ninguna de estas medidas resolvería quién tiene razón sobre la soberanía. Sí demostrarían que los rivales pueden actuar con responsabilidad mientras mantienen sus disputas. Los avances en medidas concretas pueden generar confianza y hacer que un futuro COC sea algo más que una promesa sobre el papel.

Puntos clave

• China y varios países del Sudeste Asiático mantienen visiones jurídicas opuestas sobre el orden marítimo: Pekín considera soberanas amplias zonas, mientras que los demás invocan los derechos previstos en la UNCLOS.
• El Código de Conducta propuesto es una herramienta para gestionar conflictos, no un mecanismo para resolver disputas de soberanía ni redibujar fronteras marítimas.
• Los principales puntos de desacuerdo son el ámbito geográfico del código, su carácter vinculante, cómo aplicarlo y el papel de las fuerzas armadas extranjeras.
• En 2024, los focos de tensión del atolón de Scarborough, el banco de Second Thomas y el banco de Sabina registraron embestidas, uso de cañones de agua e interceptaciones peligrosas.
• Filipinas adoptó un nuevo concepto de defensa y amplió la cooperación con sus socios, mientras que Vietnam aceleró las obras de construcción en los accidentes geográficos que ocupa.
• China afirma que apoya concluir un COC con la ASEAN, pero su enfoque preferido difiere del de varios países reclamantes de la ASEAN en cuestiones centrales.
• El CUES y las directrices navales de la ASEAN ayudan a gestionar los encuentros, pero son voluntarios y no abarcan muchas situaciones relacionadas con las fuerzas del orden.
• El fallo del tribunal de 2016 rechazó la línea de nueve trazos, lo que influye en la conducta de muchos países, mientras que China rechaza el laudo.
• Medidas prácticas como líneas directas compartidas, cooperación en búsqueda y rescate, protocolos de seguridad y medidas ambientales pueden reducir los riesgos de inmediato.
• El objetivo de la ASEAN para 2026, bajo la presidencia filipina, podría acelerar las conversaciones, pero un plazo por sí solo no resolverá las diferencias fundamentales.