La guerra de zona gris de China en Bután: disputa fronteriza, intereses estratégicos y rivalidad de poder en el Himalaya

Introducción: un pequeño reino en el punto de mira de dos gigantes

En lo alto del Himalaya, el pequeño reino de Bután, con apenas 800.000 habitantes, se encuentra en el centro de una compleja disputa geopolítica de alto riesgo. Flanqueado por dos gigantes asiáticos, China e India, Bután comparte con China una frontera de 300 millas (480 kilómetros), la única de las fronteras terrestres de China con sus 14 países vecinos que aún no está oficialmente delimitada. Esta ambigüedad ha dejado a Bután vulnerable a lo que los analistas llaman la «guerra de zona gris» de China: una estrategia de coerción gradual y no militar que está transformando el mapa y el equilibrio de poder de la región.

Durante las últimas décadas, China ha ampliado progresivamente sus reivindicaciones territoriales en Bután mediante una combinación de asentamientos civiles, proyectos de infraestructura y puestos militares para crear «hechos sobre el terreno». El objetivo final no es solo el territorio butanés, sino también obtener una ventaja estratégica sobre India, en particular sobre el estrecho corredor de Siliguri, conocido como el «cuello de pollo» de India, que conecta sus estados del noreste con el resto del país. La disputa, en evolución, constituye un estudio de caso sobre la diplomacia moderna, en la que el poder se ejerce tanto mediante la construcción y los relatos como mediante la fuerza.

¿Qué es la guerra de zona gris?

La guerra de zona gris se refiere a acciones que se sitúan entre la paz tradicional y el conflicto abierto. Estas tácticas buscan alcanzar objetivos estratégicos sin desencadenar una respuesta militar convencional. El enfoque de China en Bután ejemplifica este método: en lugar de lanzar invasiones, envía pastores, construye aldeas y carreteras y modifica gradualmente el statu quo a su favor.

Según explica el Instituto de Guerra Moderna de West Point, las actividades de zona gris son ambiguas, negables y acumulativas. «No son ni demasiado intensas ni demasiado moderadas»: se mantienen por debajo del umbral que provocaría una respuesta militar, pero tienen suficiente intensidad para cambiar la realidad sobre el terreno. La estrategia depende en gran medida de los relatos: presenta las acciones como normales o justificadas y pone en duda la legitimidad de las reivindicaciones de la otra parte.

Las tácticas de zona gris de China no se limitan a Bután. Se han aplicado estrategias similares en el mar de China Meridional, donde se han establecido islas artificiales y puestos civiles en arrecifes disputados, y a lo largo de la Línea de Control Actual (LAC, por sus siglas en inglés) con India, donde las «aldeas prósperas» y los proyectos de infraestructura han desplazado la frontera de facto.

Los orígenes históricos de la disputa entre Bután y China

Los orígenes de la disputa fronteriza entre Bután y China se remontan a la década de 1950, cuando China se anexionó el Tíbet. Tras quedar el Tíbet bajo el control de Pekín, China heredó sus reivindicaciones históricas sobre partes de Bután y luego las defendió con firmeza. En las décadas siguientes, China comenzó a reivindicar tres zonas principales: Pasamlung y Jakarlung, en el norte, y Doklam, en el oeste. Con el tiempo, estas reivindicaciones se ampliaron para incluir el valle de Menchuma y, más recientemente, el santuario de vida silvestre de Sakteng, en el este.

A diferencia de muchos de sus vecinos, Bután nunca ha establecido relaciones diplomáticas formales con China. En cambio, ambos países han mantenido una larga serie de negociaciones fronterizas, iniciadas en 1984. Pese a más de 25 rondas de conversaciones y a un memorando de entendimiento de 2021 sobre una «Hoja de ruta de tres pasos» para resolver la cuestión fronteriza, no se ha alcanzado ningún acuerdo integral. La falta de una frontera definida ha permitido a China ampliar gradualmente su presencia en las zonas disputadas.

La estrategia china en seis etapas: de los pastores a las aldeas

El enfoque de China para consolidar sus reivindicaciones en Bután ha seguido un proceso deliberado de varias etapas:

• Incursiones iniciales: Se envía a pastores tibetanos a las zonas disputadas, donde desplazan a los pastores butaneses locales.
• Refugios y puestos avanzados: Se establecen refugios temporales para los pastores y, poco después, patrullas y puestos militares para «protegerlos».
• Desarrollo de infraestructura: Se construyen carreteras que conectan estos puestos con el Tíbet, lo que permite el rápido desplazamiento de personal y suministros.
• Asentamientos permanentes: Se construyen aldeas civiles, a menudo con incentivos del Gobierno para quienes se instalan en ellas, consolidando así la presencia administrativa y militar de China.

Según un informe de 2024, China ha construido al menos 22 aldeas en aproximadamente 825 kilómetros cuadrados de territorio butanés disputado, cerca del 2% de la superficie total de Bután. Estos asentamientos, que incluyen edificios administrativos, escuelas y servicios de salud, suelen estar en regiones remotas y de gran altitud. Menchuma, el más elevado, se encuentra a 4.670 metros (15.300 pies), por encima de la cima más alta de los Estados Unidos continentales.

China ofrece incentivos económicos a quienes se instalan allí —según se informa, hasta 20.000 yuanes (unos 2.800 dólares) por persona al año— para animarlos a trasladarse a estos entornos inhóspitos. La presencia de civiles, policías fronterizos y militares en estas aldeas dificulta cada vez más que Bután recupere la soberanía sobre esas zonas.

Doklam: el centro estratégico de la disputa

Aunque las reivindicaciones de China abarcan varias regiones, la meseta de Doklam, en el oeste de Bután, es la zona de mayor importancia estratégica. Doklam se encuentra cerca del punto donde confluyen las fronteras de India, China y Bután y domina el corredor de Siliguri, la estrecha franja de territorio que conecta el noreste de India con el resto del país. El control de Doklam daría a China una posición dominante sobre esta vía vital, con profundas consecuencias para la seguridad de India.

En 2017, el intento de China de prolongar una carretera hacia el sur en Doklam provocó un enfrentamiento militar de 73 días con India, que intervino a petición de Bután. La crisis terminó con la retirada de ambas partes, pero desde entonces China ha establecido instalaciones militares permanentes en la zona y sigue defendiendo sus reivindicaciones.

China ha ofrecido en repetidas ocasiones a Bután un «acuerdo global»: renunciar a sus reivindicaciones sobre zonas menos estratégicas del norte a cambio de que ceda Doklam y los territorios adyacentes del oeste. Bután, bajo la presión de India, que considera que Doklam es fundamental para su propia seguridad, se ha negado hasta ahora.

El papel de India: garante de seguridad e interesada estratégica

La participación de India en la disputa entre Bután y China es profunda y tiene múltiples dimensiones. En virtud del Tratado de Amistad entre India y Bután de 2007, ambos países se comprometieron a cooperar en asuntos de interés nacional, lo que convierte, en la práctica, a India en garante de la seguridad de Bután. India proporciona ayuda económica, formación militar y apoyo para el desarrollo de infraestructura a Bután, y tiene un gran interés en impedir avances chinos que puedan amenazar el corredor de Siliguri.

La influencia de India no está exenta de controversia. Analistas chinos han calificado de «hegemónico» el papel de India y sostienen que el control de Nueva Delhi sobre la seguridad de Bután y sus principales vínculos económicos le permite interferir en los asuntos internos y externos de Timbu. Por su parte, Bután ha procurado equilibrar sus relaciones: ha manifestado su disposición a entablar conversaciones diplomáticas con China, pero insiste en que cualquier acuerdo fronterizo debe tener en cuenta las preocupaciones de India.

En ocasiones, la presión de India ha sido explícita. En 2013, India suspendió las subvenciones al combustible para Bután en respuesta al acercamiento entre Timbu y Pekín. Durante el enfrentamiento de Doklam de 2017, la intervención militar india fue decisiva para detener las obras chinas. India también ha invertido considerablemente en el sector hidroeléctrico de Bután y le ha proporcionado acceso de tránsito a puertos de Bangladesh, con el objetivo de fortalecer la interdependencia económica y anticiparse a la influencia china.

Desarrollos recientes: conversaciones aceleradas y nuevas reivindicaciones

En los últimos años, se han acelerado las negociaciones fronterizas entre China y Bután. La «Hoja de ruta de tres pasos» de 2021 estableció un proceso para definir y demarcar la frontera, y desde entonces se han celebrado varias reuniones de grupos de expertos. En octubre de 2023, el ministro de Asuntos Exteriores de Bután se reunió con altos funcionarios chinos en Pekín, lo que apuntó a un posible deshielo en las relaciones.

Sin embargo, mientras avanzan las negociaciones, China sigue ampliando su presencia en las zonas disputadas. Imágenes satelitales han revelado nuevas aldeas, carreteras e instalaciones militares, sobre todo en el noreste y en los alrededores de Doklam. En 2020, China presentó una nueva reivindicación sobre el santuario de vida silvestre de Sakteng, en el este de Bután, una región que no se había incluido antes en las conversaciones fronterizas. Esta medida se considera ampliamente una expansión táctica que busca obtener más influencia en las negociaciones y señalar que las ambiciones de China no se limitan a las zonas disputadas hasta entonces.

El Gobierno de Bután ha expresado su deseo de resolver la disputa, pero está condicionado por sus obligaciones en virtud del tratado con India y por la asimetría de poder frente a China. Como señaló el primer ministro de Bután, Lotay Tshering: «Evidentemente, no queremos resolver un problema y crear otro».

Un patrón más amplio: la infraestructura como herramienta de coerción

La estrategia de China en Bután forma parte de un patrón más amplio de uso de la infraestructura como instrumento de política de Estado y coerción. En la meseta tibetana y a lo largo de sus fronteras, China ha construido presas, carreteras, ferrocarriles y redes digitales que cumplen funciones tanto civiles como militares. Estos proyectos permiten desplazar tropas con rapidez, realizar labores de vigilancia y ejercer influencia económica sobre los países vecinos.

Por ejemplo, el control de China sobre los recursos hídricos aguas arriba le permite influir en el caudal de los ríos que llegan a países situados aguas abajo, entre ellos India y Bangladesh. La construcción de «aldeas prósperas» a lo largo de la frontera con India y Bután busca reforzar las reivindicaciones territoriales y facilitar la logística militar. Como señala el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, la infraestructura se ha convertido en un «instrumento latente del poder estatal»: una forma de presionar a los países vecinos sin desencadenar un conflicto abierto.

Este enfoque no se limita al Himalaya. Las acciones de China en el mar de China Meridional, donde ha construido islas artificiales y bases militares en arrecifes disputados, siguen un patrón similar. El efecto acumulado de estas medidas es un cambio gradual del equilibrio de poder, que dificulta cada vez más la resistencia de los Estados más pequeños.

El impacto humano y cultural en Bután

Para Bután, las consecuencias de las tácticas chinas de zona gris no son solo estratégicas, sino también profundamente personales. Muchas de las zonas disputadas, como el valle de Pagsamlung, tienen importancia religiosa y cultural para el pueblo butanés. La construcción de aldeas chinas y el desplazamiento de las comunidades locales amenazan los medios de vida tradicionales y debilitan las reivindicaciones históricas de Bután.

Los habitantes de los nuevos asentamientos chinos, muchos de ellos tibetanos, afrontan condiciones climáticas adversas y oportunidades económicas limitadas. China ha puesto en marcha iniciativas como talleres de artesanía y cultivos en invernaderos para apoyar a estas comunidades, pero su viabilidad a largo plazo es incierta. Los asentamientos también se utilizan para actividades patrióticas y «patrullas fronterizas», que refuerzan las reivindicaciones de soberanía e identidad nacional de China.

La falta de atención internacional a la situación de Bután ha envalentonado a China para acelerar sus esfuerzos. A medida que se construyen más aldeas y se anexiona de facto más territorio, disminuyen las opciones de Bután para recuperarlo.

Implicaciones internacionales y regionales

La disputa fronteriza entre Bután y China es más que un asunto bilateral: es un reflejo a pequeña escala de tendencias más amplias en las relaciones internacionales. El uso por parte de China de tácticas de zona gris —que combinan medios legales, económicos y psicológicos con el desarrollo de infraestructura— plantea un desafío a las normas establecidas de soberanía e integridad territorial.

Para India, lo que está en juego es existencial. Cualquier avance de China en Bután, especialmente en Doklam, debilitaría la posición estratégica de India y podría amenazar el corredor de Siliguri. Esto ha obligado a India a mantener un delicado equilibrio: apoyar a Bután y, al mismo tiempo, evitar un enfrentamiento directo con China.

La disputa también plantea preguntas a la comunidad internacional. Si las potencias pueden cambiar las fronteras mediante acciones graduales y no militares, ¿qué opciones tienen los países más pequeños? El patrón observado en Bután recuerda tácticas similares en Georgia, donde Rusia ha establecido «fronteras de facto» en Osetia del Sur, y en Cisjordania ocupada por Israel, donde los asentamientos han transformado la realidad sobre el terreno.

Perspectivas de una solución: ¿es posible llegar a un acuerdo?

Pese a la intensa actividad diplomática reciente y a la firma de la Hoja de ruta de tres pasos, sigue sin vislumbrarse un acuerdo integral. La construcción por parte de China de asentamientos permanentes en las zonas disputadas ha cambiado el panorama de las negociaciones. Cada vez parece menos probable que China devuelva todos los territorios que ha ocupado, sobre todo allí donde ya hay aldeas e infraestructura.

La mejor opción de Bután quizá sea negociar sobre zonas que aún no cuentan con asentamientos permanentes, como Upper Langmarpo y los valles de Charitang chu y Yak chu. Sin embargo, cuanto más se prolonguen las negociaciones, más territorio podría perder Bután. La asimetría de poder es evidente: el ejército de Bután, con 8.000 efectivos, no puede compararse con el Ejército Popular de Liberación de China, con 2,5 millones de efectivos.

Cualquier acuerdo también tendrá que satisfacer a India, que ha dejado claro que ceder Doklam a China es una línea roja. Como ha señalado el primer ministro de Bután: «Doklam es un punto de confluencia entre India, China y Bután. No le corresponde solo a Bután resolver el problema. Somos tres… Podemos hablar de ello en cuanto las otras dos partes estén dispuestas».

En resumen

• Bután, un pequeño reino del Himalaya, afronta la expansión territorial de China, que utiliza tácticas de zona gris para modificar las fronteras sin recurrir a un conflicto abierto.
• La estrategia de China incluye construir aldeas, carreteras y puestos militares en las zonas disputadas para crear «hechos sobre el terreno» difíciles de revertir.
• La meseta de Doklam es la zona de mayor importancia estratégica, ya que su control daría a China influencia sobre el corredor de Siliguri, en India.
• India actúa como garante de la seguridad de Bután y ha intervenido para frenar los avances de China, pero Bután debe equilibrar sus relaciones con ambos gigantes.
• En los últimos años se han acelerado las negociaciones fronterizas, pero China sigue ampliando su presencia y es poco probable que se alcance un acuerdo integral a corto plazo.
• La disputa ejemplifica una tendencia más amplia: las potencias utilizan medios no militares para modificar las fronteras, lo que plantea interrogantes sobre la soberanía y las normas internacionales.
• Para Bután, lo que está en juego no es solo el territorio, sino también su cultura y su existencia como país, ya que la anexión gradual amenaza sus tierras tradicionales y formas de vida.