Las lagunas legales de Japón abren vías para evadir las sanciones contra Corea del Norte

Una oficina en Tokio dejó al descubierto un problema más amplio de aplicación de las sanciones

En febrero de 2014, Katsuhisa Furukawa siguió el rastro de personas vinculadas al contrabando de armas de Corea del Norte hasta una oficina en un edificio frente a SL Square, cerca de la estación Shinbashi de Tokio. Un mes después, la oficina estaba vacía. El hallazgo se produjo un año después del tercer ensayo nuclear de Corea del Norte, cuando Furukawa formaba parte del Grupo de Expertos del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre las sanciones a Corea del Norte.

Furukawa, cuyo trabajo consistía en supervisar la aplicación de las sanciones, recordó la libertad con la que podían operar en Japón las personas vinculadas a las infracciones:

"Las personas involucradas en violaciones de las sanciones entraban y salían de Japón abiertamente, y no se procesó a ninguna", recordó.

Corea del Norte realizó su primer ensayo nuclear el 9 de octubre de 2006. La atención sobre el posterior desarrollo de sus armas suele centrarse en la ayuda de China y Rusia o en la aplicación débil de las sanciones por parte de esos países. El relato de Furukawa dirige la atención hacia otra parte de la red: empresas, servicios de transporte marítimo e intermediarios que operan en países que apoyan públicamente las sanciones.

Japón ha impuesto restricciones inusualmente amplias al comercio directo con Corea del Norte. Sin embargo, una investigación de Furukawa y de la especialista en sanciones Maiko Takeuchi describe las brechas entre esas restricciones y las actividades más amplias prohibidas por las resoluciones de la ONU, como las operaciones de transporte marítimo en el extranjero, las empresas conjuntas y el trabajo realizado a distancia.

Las evaluaciones jurídicas analizadas aquí describen condiciones documentadas en estudios publicados entre 2018 y 2022. No se ha establecido la situación actual de todas las brechas, empresas y embarcaciones identificadas. No obstante, sus conclusiones coinciden en un punto concreto: bloquear el comercio directo deja abiertas otras vías cuando la legislación nacional y las agencias gubernamentales no alcanzan a las personas y los servicios que intervienen en una transacción.

La red de transporte marítimo con vínculos con Japón

Ocean Maritime Management, o OMM, era una importante empresa naviera norcoreana involucrada en el contrabando de armas. La ONU la incluyó en la lista de sanciones el 28 de julio de 2014, varios meses después del hallazgo de Furukawa en Shinbashi.

El estudio de Furukawa sobre las sanciones en Japón, publicado por el Instituto Japonés de Asuntos Internacionales, describe a un ciudadano japonés identificado únicamente como X, quien presuntamente apoyaba a OMM mediante varias empresas pantalla en Hong Kong. Una empresa pantalla parece dedicarse a actividades comerciales ordinarias, pero oculta a las personas o actividades que hay detrás.

Según Furukawa, X trabajó con un socio chino para crear empresas en jurisdicciones que ofrecían condiciones fiscales favorables. La red ayudaba a gestionar embarcaciones norcoreanas que operaban bajo banderas extranjeras, lo que hacía parecer que la flota tenía una relación menos directa con Pyongyang.

Furukawa escribió que Japón no investigó formalmente a X ni le impuso sanciones. Sostuvo que esto también privó a los investigadores de la oportunidad de conocer el funcionamiento de las operaciones internacionales de OMM.

El estudio describe otro vínculo con Japón: un médico residente en la prefectura de Wakayama era director de una empresa de Hong Kong propietaria de una embarcación incluida en la lista de sanciones de la ONU. Estos casos situaban partes de la red de transporte marítimo dentro de Japón, aunque la carga y las travesías se encontraran en otros lugares.

Por qué una prohibición de la ONU necesita respaldo legal japonés

Las sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU generan obligaciones para los Estados miembros. Después, la policía, las autoridades aduaneras y los tribunales necesitan facultades legales nacionales para cumplirlas. Por ello, un país puede respaldar una resolución en el ámbito internacional y, al mismo tiempo, dejar algunas actividades prohibidas fuera del alcance de su propio sistema de aplicación de la ley.

El Ministerio de Economía, Comercio e Industria de Japón describe el marco vigente en su página sobre control del comercio. El ministerio afirma que los controles se rigen por la Ley de Divisas y Comercio Exterior e incluyen la revisión de solicitudes de importación y exportación, inspecciones en instalaciones comerciales y medidas contra las exportaciones ilegales.

El METI también afirma que Japón intercambia información con otros países, recopila datos de inteligencia sobre exportaciones que eluden las restricciones y participa en acuerdos internacionales de control de las exportaciones. Por tanto, Japón cuenta con un sistema de aplicación de la ley establecido. La controversia gira en torno a su alcance.

Takeuchi, investigadora consultora del Instituto de Investigación sobre Economía, Comercio e Industria, sostuvo en un análisis de septiembre de 2022 que la mayoría de las medidas añadidas por el Consejo de Seguridad en 2016 y 2017 no se habían incorporado específicamente a la legislación japonesa.

Su ejemplo fue la prohibición de abrir, mantener u operar empresas conjuntas con entidades o personas norcoreanas en virtud de la Resolución 2375. Escribió que Japón carecía de legislación que exigiera directamente el cierre de esas empresas o prohibiera su creación y funcionamiento. Para un investigador, la cuestión práctica es qué delito contemplado por la legislación japonesa puede aplicarse cuando un acuerdo comercial infringe una restricción de la ONU.

La ampliación progresiva de las restricciones

Las medidas de Japón se desarrollaron a raíz de sucesivos lanzamientos de misiles, ensayos nucleares y resoluciones del Consejo de Seguridad. El análisis de Takeuchi muestra una expansión gradual de las restricciones de viaje y comercio hacia los controles financieros y del transporte marítimo.

• 2004: Japón aprobó una ley que le permitía prohibir la entrada en sus puertos de determinados barcos.
• 2006: Tras los lanzamientos de misiles y el primer ensayo nuclear, Japón adoptó medidas que incluyeron la prohibición de las importaciones, restricciones de entrada para ciudadanos norcoreanos y la prohibición de que los barcos norcoreanos entraran en puertos japoneses.
• 2009: Japón prohibió las exportaciones a Corea del Norte tras nuevos ensayos de misiles y nucleares.
• 2010: Japón aprobó una ley especial de inspección de cargamentos tras la Resolución 1874 del Consejo de Seguridad.
• 2016 y 2017: Las sanciones de la ONU se ampliaron a las principales fuentes de ingresos en el extranjero, el transporte marítimo, el suministro de combustible y el empleo en el exterior.
• 2022: Takeuchi sostuvo que la legislación japonesa todavía dejaba sin abordar partes importantes de esas obligaciones ampliadas.

En su estudio de 2018 sobre la adaptación a las sanciones, Furukawa observó que, en el ámbito internacional, era inusual que los países impusieran una prohibición total del comercio con Corea del Norte, como había hecho Japón. Las estrictas restricciones de Japón al comercio directo coexistían con deficiencias en el control de las redes internacionales.

Un barco puede venderse a una empresa de otro país, recibir servicios de una organización japonesa y utilizarse más adelante para transportar carbón norcoreano. Cada paso involucra a una autoridad, una jurisdicción o una relación comercial distinta. Para que la aplicación de la ley sea eficaz, es necesario examinar esos vínculos en conjunto.

Los barcos también pueden transportar valor, además de carga

Un buque de carga que anteriormente pertenecía a una empresa de la prefectura de Ibaraki ilustra el problema. El estudio de Furukawa afirma que la empresa vendió el barco en enero de 2017 a WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT. Tras cambiar de nombre y de bandera, la embarcación, identificada como XIN GUANG HAI, habría sido utilizada para el contrabando de carbón.

El Tesoro de Estados Unidos incluyó al barco y a su operador en su lista de sanciones el 23 de febrero de 2018. Posteriormente, la ONU incluyó al operador en su lista el 23 de mayo de ese año. El número de identificación permanente del buque, IMO 9004700, permite reconstruir su historial pese a los cambios de nombre y registro.

Furukawa sostuvo que la venta debía investigarse porque las sanciones abarcan las transferencias de recursos que podrían apoyar actividades prohibidas. Sugirió que el comprador quizá buscaba un barco usado sin antecedentes de sanciones para utilizarlo más adelante en operaciones de contrabando.

Su estudio también describe una embarcación propiedad de una empresa de Tokio que se vendió a una empresa norcoreana en abril de 2017. La Resolución 2397, aprobada en diciembre de ese año, exigió explícitamente a los Estados que impidieran el suministro, la venta o la transferencia, directa o indirecta, de embarcaciones nuevas o usadas a Corea del Norte.

La cronología importa para entender el marco legal. El argumento de Furukawa sobre las transacciones anteriores se basaba en las restricciones vigentes sobre los recursos que apoyan actividades prohibidas; la resolución de diciembre añadió una prohibición explícita aplicable a barcos nuevos y usados.

Los servicios que mantienen los barcos en funcionamiento

El SEA TANKER II, identificado con el número IMO 9664483, muestra cómo los servicios pueden convertirse en otra cuestión de aplicación de las sanciones. Furukawa escribió que una asociación japonesa siguió prestando servicios de clasificación de buques después de que un documento del Gobierno de Estados Unidos, fechado el 21 de marzo de 2019, identificara al petrolero en relación con transferencias entre barcos.

Las sociedades de clasificación inspeccionan los buques para comprobar si cumplen las normas técnicas. Su trabajo respalda el transporte marítimo comercial ordinario, por lo que el acceso a esos servicios es relevante cuando las autoridades intentan restringir las operaciones de una embarcación.

Según Furukawa, la asociación confirmó que el SEA TANKER II figuraba en su registro y que normalmente se sometía a una inspección anual. Su estudio indicaba que el servicio se seguía prestando en el momento de su publicación, pese a los requisitos de la Resolución 2397 sobre la eliminación del registro y la retirada de los servicios de clasificación a los buques de los que hubiera motivos razonables para creer que habían participado en transportes prohibidos.

La Resolución 2397 también exige a los Estados que incauten, inspeccionen y retengan en sus puertos los buques cuando haya motivos razonables para creer que participaron en actividades prohibidas o en el transporte de cargamentos ilícitos. Furukawa escribió que las autoridades japonesas habían inspeccionado repetidamente buques sospechosos, pero que, en el momento de su estudio, Japón no había retenido ninguna embarcación en virtud de ese marco.

Según su evaluación, faltaban la autoridad y el procedimiento administrativo necesarios para convertir las pruebas de actividades en el extranjero en restricciones dentro de Japón. La vigilancia en el mar puede detectar una operación sospechosa; para impedir que se repita, también es necesario actuar contra los buques, sus propietarios y los proveedores de servicios.

El trabajo a distancia cruza fronteras sin necesidad de viajar

El análisis de Takeuchi de 2022 describe otra vía para obtener ingresos en el extranjero: un trabajador norcoreano del sector de la tecnología de la información que vivía en China y consiguió encargos de empresas japonesas a través de plataformas de contratación en línea, utilizando la identidad de un surcoreano residente en Japón.

Según los informes, los pagos se enviaban a una cuenta de un familiar del trabajador en Japón, quien después retiraba el dinero en China con una tarjeta bancaria. Entre los encargos había trabajos relacionados con aplicaciones de cartografía e información municipal sobre desastres.

Las autoridades japonesas remitieron a la fiscalía a las dos personas que se encontraban en Japón, por sospechas de delitos relacionados con un servicio no autorizado de transferencia de dinero. La fiscalía no presentó cargos. Takeuchi sostuvo que Japón también necesitaba legislación para abordar el trabajo a distancia y la ayuda que hicieron posibles esos acuerdos.

En 2020 se había detectado un caso similar en la misma plataforma de contratación. Takeuchi afirmó que una mayor divulgación pública y controles de identidad más estrictos tras ese incidente podrían haber ayudado a evitar que se repitiera.

La prefectura de Hyogo, cuya aplicación de información sobre desastres estuvo involucrada en el caso posterior, anunció el 21 de junio de 2022 que las comprobaciones no habían detectado filtraciones de información personal ni código malicioso. Aun así, Takeuchi señaló que los controles de subcontratación eran un motivo de preocupación para la seguridad, ya que los contratistas podían acceder a programas informáticos, información o sistemas operativos.

Su argumento central era práctico: las restricciones de entrada regulan el cruce de fronteras por parte de las personas. Un contratista en línea puede ganar dinero de un cliente japonés sin salir del extranjero. Por tanto, la verificación de identidad y el escrutinio de los pagos también forman parte de la aplicación de las sanciones.

Europa también tuvo dificultades para convertir las normas en medidas concretas

El estudio de Takeuchi sobre la eficacia de las sanciones, escrito mientras formaba parte del Grupo de Expertos de la ONU, describe problemas comparables en Europa. El artículo señala que sus opiniones son personales y no representan a las organizaciones a las que está afiliada.

En Berlín, un albergue juvenil funcionaba en un edificio de la embajada de Corea del Norte y generaba unos ingresos estimados por alquiler de alrededor de 38.000 euros al mes. En 2017, las autoridades alemanas buscaron que se cumplieran las restricciones al uso comercial de propiedades diplomáticas, pero el negocio continuó durante unos tres años mientras avanzaban los procedimientos judiciales.

En enero de 2020, un tribunal rechazó el recurso del operador contra la orden de cierre de Berlín. El caso muestra que la aplicación de una medida puede tardar años, incluso después de que se haya aprobado la restricción correspondiente.

Takeuchi también describió el caso de Italia, que se negó a repatriar a dos futbolistas norcoreanos porque carecía de legislación nacional aplicable. En Austria, un litigio suspendió el procedimiento de expulsión de otro jugador. Estos casos tenían que ver con restricciones destinadas a impedir que los ingresos generados en el extranjero llegaran a Corea del Norte.

La investigación de Furukawa también identifica un problema administrativo: en un caso que describió, no se compartió con las autoridades de inmigración la información sobre personas norcoreanas sujetas a restricciones financieras, lo que les permitió entrar y salir repetidamente del país. Los bancos, las autoridades fronterizas, los reguladores del transporte marítimo y los investigadores controlaban cada uno una parte de la información.

Qué tendría que abarcar una aplicación más estricta

Las redes norcoreanas siguieron generando ingresos considerables pese a las restricciones comerciales. El estudio de Takeuchi sobre la eficacia de las sanciones cita un análisis de un Estado miembro de la ONU según el cual entre enero y agosto de 2019 se exportaron aproximadamente 3,7 millones de toneladas de carbón norcoreano, valoradas en unos 370 millones de dólares.

El mismo estudio describe una estimación de más de un millón de toneladas de arena norcoreana enviadas a China después de mayo de 2019, con un valor de unos 22 millones de dólares. El valor estimado del carbón era casi 17 veces superior al de la arena, lo que ilustra la magnitud del comercio de carbón ya establecido, junto con otra fuente de ingresos ilícitos.

Las redes también trasladaron activos antes de que entraran en vigor las restricciones. Una filial namibia de Mansudae Overseas Projects vendió vehículos y otros activos el 26 de junio de 2017, antes de que el grupo matriz fuera incluido en la lista de sanciones de la ONU en agosto de ese año. Las sanciones previas de Estados Unidos y una recomendación de incluirlo en la lista de la ONU ya habían alertado a la empresa sobre la posibilidad de que se tomaran medidas.

Para Japón, Furukawa propuso reforzar las facultades legales para investigar infracciones cometidas en el extranjero y establecer un procedimiento más claro para imponer sus propias restricciones. Takeuchi pidió aprobar leyes que abarquen las relaciones comerciales prohibidas, divulgar más información sobre los casos y reforzar la aplicación de las medidas, en lugar de depender de solicitudes dirigidas a asociaciones del sector.

Takeuchi también destacó la necesidad de seguir el rastro del dinero más allá de su destino inmediato. Los fondos pueden permanecer en un tercer país para comprar suministros destinados a Corea del Norte. En su análisis de 2022, señaló que la obligación de declarar el efectivo superior a 100.000 yenes al llevarlo hacia Corea del Norte era un umbral de declaración, sin que esa norma estableciera un límite máximo.

El desafío de Japón abarca desde la oficina cercana a la estación Shinbashi hasta los barcos, los contratos en línea y los pagos en el extranjero. Ambos investigadores sostienen que la aplicación de las sanciones debe alcanzar la relación comercial en su conjunto, mediante facultades legales e intercambio de información que conecten a las personas que la organizan con los servicios que la mantienen.

Puntos clave

• En febrero de 2014, Furukawa siguió el rastro de personas vinculadas al contrabando de armas de Corea del Norte hasta una oficina cerca de la estación Shinbashi.
• Su investigación identificó vínculos japoneses con la red de transporte marítimo de OMM y deficiencias en las investigaciones y las sanciones.
• Las amplias restricciones comerciales de Japón coexisten con la necesidad de incorporar obligaciones específicas de la ONU a la legislación nacional.
• Los casos documentados abarcan ventas de buques, servicios de clasificación, empresas conjuntas y trabajo remoto en el sector de la tecnología de la información.
• Los casos europeos también muestran los retrasos causados por la falta de legislación y los procedimientos judiciales.
• Los investigadores pidieron más facultades nacionales, responsabilidades más claras y un mejor intercambio de información entre organismos.