De los grandes préstamos a las licitaciones competitivas: cómo evolucionan las constructoras chinas en África

Por qué perdura el poder de las constructoras chinas en África

Los bancos chinos han reducido drásticamente el apoyo a proyectos de infraestructura en África desde 2019, pero las constructoras chinas siguen estando entre las contratistas más activas del continente. El financiamiento chino para el transporte sumó cerca de 50.000 millones de dólares entre 2000 y 2019. Desde entonces, se han comprometido unos 6.000 millones de dólares. A pesar de esta reducción, las empresas chinas siguen obteniendo contratos en mercados como Kenia, Etiopía y Ghana. Lo consiguen cambiando su forma de operar. Su estrategia ya no depende solo de los bancos de política pública. También incluye competir abiertamente en licitaciones financiadas por una amplia variedad de prestamistas, estrechar vínculos con responsables locales y asociarse con empresas internacionales y entidades multilaterales de financiamiento.

Las investigaciones de campo en China, Kenia y Ghana apuntan a tres estrategias recurrentes. Primero, las empresas aprovechan sus vínculos con el Estado chino para entrar en nuevos mercados y ganar credibilidad, especialmente en grandes proyectos ferroviarios, portuarios y viales. Segundo, cultivan relaciones comerciales basadas en la confianza con otras multinacionales, organizaciones regionales y entidades financieras internacionales para obtener proyectos que no se financian con préstamos chinos. Tercero, establecen relaciones cotidianas con políticos locales, funcionarios públicos, figuras empresariales e intermediarios que las ayudan a interpretar los cambios políticos y a dar forma a los proyectos antes incluso de que se anuncien las licitaciones. Las empresas que prosperan alternan entre estas estrategias según cambian las condiciones. Esa flexibilidad, y no solo el apoyo estatal, explica la resiliencia de las compañías chinas.

¿Cómo cambió el entorno de financiamiento?

La etapa de abundantes paquetes de préstamos respaldados por los gobiernos para la infraestructura africana ha perdido fuerza. Pekín ha reequilibrado sus préstamos al exterior. Las dificultades de endeudamiento de los países africanos y un entorno de mayor riesgo han vuelto más selectivos los nuevos préstamos soberanos. Las constructoras siguen presentando ofertas para grandes autopistas, puertos y centrales eléctricas, pero ahora las condiciones suelen incluir préstamos comerciales, asociaciones público-privadas y financiamiento mixto de bancos de desarrollo y agencias de crédito a la exportación. Las empresas chinas que antes contaban con contratos llave en mano vinculados a prestamistas chinos ahora compiten bajo las reglas fijadas por los gobiernos anfitriones y las entidades multilaterales de financiamiento.

Este cambio ha llevado a las empresas chinas a adoptar nuevas tácticas. Muchas proponen ahora contratos que abarcan todo el ciclo de vida del proyecto: diseño, construcción, operación y mantenimiento a largo plazo. Algunas adquieren participaciones minoritarias para alinear sus incentivos con los de los gobiernos anfitriones. Otras reducen costos trasladando maquinaria y equipos de trabajadores de un país a otro, y creando redes locales de proveedores que cumplen los requisitos de las licitaciones. Las normas técnicas también se difunden con estas empresas. Los proyectos ferroviarios de África oriental han adoptado el ancho de vía estándar y especificaciones chinas en ámbitos como la señalización y el material rodante, lo que puede reducir costos y simplificar las operaciones para las empresas que ya dominan esos sistemas.

¿Qué estrategias mantienen la competitividad de las empresas chinas?

Las empresas chinas suelen combinar tres enfoques. Aprovechan sus vínculos estatales para entrar en los mercados cuando estos les abren puertas. Buscan asociarse con empresas y entidades financieras internacionales cuando esas relaciones amplían sus oportunidades. Invierten en vínculos cotidianos con actores locales para anticipar necesidades, dar forma a los proyectos desde sus primeras etapas y desenvolverse en burocracias complejas. Las empresas que combinan estas estrategias, en lugar de depender de una sola, siguen expandiéndose.

Usar los vínculos estatales para entrar en nuevos mercados

Los vínculos con el Estado suelen servir de trampolín. En Kenia, China Road and Bridge Corporation estableció una base en la década de 1980, primero como subcontratista. Décadas después, pasó a ser la contratista principal del ferrocarril de ancho estándar entre Nairobi y Mombasa. Los préstamos soberanos respaldados por el Estado le dieron acceso a grandes proyectos y una reputación por ejecutar obras complejas. En Ghana, China Harbour Engineering Company entró mediante un paquete financiado por China en la década de 2010. A partir de ese proyecto inicial, estableció relaciones con ministerios y con el sector privado, y luego aprovechó esas redes para buscar otros proyectos que no dependían de los prestamistas de Pekín.

Este método se parece a la trayectoria de los primeros grandes proyectos ferroviarios de África oriental. Las empresas chinas gestionaron toda la cadena de actividades en los ferrocarriles de ancho estándar entre Adís Abeba y Yibuti y en Kenia, desde el diseño hasta la construcción y las primeras operaciones. Capacitaron a personal local, importaron equipos y normas que conocían bien y buscaron derechos de gestión para estabilizar las operaciones. El financiamiento también cambió con el tiempo: pasó de préstamos estatales sin intereses a préstamos comerciales respaldados por créditos a la exportación. La entrada contó con el apoyo del Estado, pero el trabajo exigía cada vez más disciplina comercial.

Asociarse con empresas internacionales y regionales

Una vez establecidas, muchas empresas chinas amplían sus alianzas. En Ghana, China Harbour Engineering Company se asoció con multinacionales occidentales para obtener proyectos portuarios, una señal para el mercado de que podía trabajar conforme a normas internacionales y con una gobernanza conjunta. En Kenia, China Road and Bridge Corporation compitió en licitaciones internacionales más allá de los proyectos financiados por China y, a menudo, redujo costos al reutilizar equipos y equipos de trabajadores calificados que ya estaban en la región.

Los datos de encuestas muestran la magnitud y el enfoque de mercado de esta actividad. En África hay más de 10.000 empresas de propiedad china, la mayoría privadas y orientadas a la demanda local. Operan en los sectores de la construcción, la manufactura, los servicios y los bienes raíces, y a menudo son rentables. Estas empresas emplean principalmente a trabajadores africanos; muchas ofrecen pasantías y capacitación profesional. Al mismo tiempo, la adquisición local de materiales y la proporción de gerentes africanos están por debajo de la proporción de trabajadores locales, una brecha que los países anfitriones buscan reducir mediante normas de contratación pública y políticas industriales.

Actuar en la política local y cultivar relaciones cotidianas

Las empresas chinas también invierten en relaciones cotidianas con personas influyentes locales. Sus directivos se reúnen con frecuencia con políticos y altos funcionarios para conocer sus prioridades, desde parques industriales y viviendas hasta carreteras de acceso a puertos. En algunos casos, las empresas realizan estudios de viabilidad antes de las licitaciones, lo que les permite conocer de antemano los costos y las opciones de diseño. Los intermediarios y consultores locales las ayudan a desenvolverse en los procesos de contratación pública, la concesión de licencias y las aprobaciones ambientales. Estos vínculos pueden acelerar los proyectos, pero también subrayan la necesidad de procesos transparentes y supervisión para evitar favoritismos o un cumplimiento deficiente de las normas.

Estudios de caso sobre ferrocarriles y puertos

El ferrocarril entre Mombasa y Nairobi permite observar la fase de operaciones que sigue a la construcción. La línea se inauguró en 2017 y ha registrado largos períodos de servicio seguro, según la empresa operadora. El transporte de pasajeros y carga ha aumentado, y se atribuye al proyecto la creación de empleos y la transferencia de conocimientos, incluida la capacitación de miles de personas en tecnología ferroviaria de ancho estándar. El ferrocarril utiliza tecnología, equipos y modelos de gestión chinos, lo que ayuda a la empresa operadora a controlar el mantenimiento y las mejoras mediante una plataforma que conoce bien. La experiencia de Kenia refleja una tendencia más amplia: las constructoras chinas pasan a encargarse de la operación y el mantenimiento a largo plazo, una función que estrecha sus vínculos con las agencias anfitrionas y exige resultados constantes.

La infraestructura ferroviaria antigua también está atrayendo de nuevo capital chino. Está prevista una importante renovación del ferrocarril Tanzania-Zambia, construido en la década de 1970, junto con nuevos acuerdos de operación con una empresa constructora china. La línea, de 1.860 kilómetros, conecta la región cuprífera de Zambia con el puerto de Dar es Salaam. El plan incluye la rehabilitación de las vías, talleres y nuevas locomotoras, coches de pasajeros y vagones de carga. La renovación facilitaría una ruta más rápida para las exportaciones de cobre y cobalto hacia el océano Índico y reduciría la presión sobre las rutas congestionadas del sur de África. También situaría la línea en competencia directa con otros corredores transfronterizos respaldados por Estados Unidos, Europa y Japón. Para las constructoras chinas, no se trata solo de un contrato de construcción. Es una apuesta operativa por captar carga que actualmente circula por rutas rivales.

Las inversiones portuarias acompañan a las mejoras ferroviarias. Las constructoras chinas han construido o ampliado decenas de puertos africanos, desde instalaciones de aguas profundas en África occidental hasta centros portuarios del océano Índico. Estos proyectos suelen incluir logística integrada, zonas industriales o conexiones ferroviarias. Analistas de seguridad señalan que algunos puertos se construyen con especificaciones que permitirían utilizarlos para apoyo militar si un cambio de política lo hiciera posible en el futuro. China ya mantiene una base de apoyo en Yibuti y sus buques de guerra atracan en distintos puntos del continente para realizar ejercicios y visitas. Sin embargo, el acceso depende de los gobiernos anfitriones. El debate aumenta la importancia de concesiones portuarias transparentes, reglas claras sobre el acceso y el uso, y una supervisión independiente de la infraestructura que sirve tanto al comercio como a la seguridad nacional.

Más allá de la construcción, la seguridad y los servicios acompañan a los proyectos

A medida que los proyectos chinos se extienden a entornos de mayor riesgo, ha crecido la industria de seguridad que los protege. Las empresas chinas de seguridad ya operan en varios países africanos y protegen centrales hidroeléctricas, minas, líneas ferroviarias y complejos de viviendas. Muchas contratan a personal procedente de antiguas unidades militares y mantienen estrechos vínculos con organismos del Estado chino. Sus funciones van desde la vigilancia de perímetros y la escolta de convoyes hasta la respuesta ante incidentes. En algunos países, esta rápida expansión ha avanzado más que la claridad normativa, lo que genera preocupación sobre la rendición de cuentas y el uso de la fuerza en instalaciones de propiedad extranjera.

La seguridad es, en última instancia, una función soberana. Los gobiernos anfitriones pueden exigir licencias, verificaciones de antecedentes y estándares de capacitación para los contratistas extranjeros de seguridad, establecer reglas sobre el porte de armas y exigir coordinación con la policía local. También pueden exigir a las empresas que publiquen informes de incidentes y adopten mecanismos de participación comunitaria en las zonas donde los proyectos cambian el uso del suelo o restringen el acceso. Unas reglas claras protegen tanto a las comunidades locales como a los inversionistas y reducen la posibilidad de que un incidente grave perjudique la opinión pública sobre los socios de infraestructura a largo plazo.

Impacto local: empleos, capacitación y riesgos sociales

Las empresas chinas se han convertido en importantes empleadoras en África. Los datos de encuestas indican que cerca de nueve de cada diez empleados de empresas chinas son locales. En sectores que requieren mano de obra calificada, muchas empresas ofrecen pasantías y capacitación en el trabajo, e introducen técnicas, equipos y sistemas de gestión que pueden aumentar la productividad. Los grandes proyectos de transporte han capacitado a miles de técnicos y gerentes africanos, creando un grupo de profesionales capaces de operar y mantener activos complejos.

La calidad de este impacto varía. La adquisición local representa cerca de la mitad de los insumos de las empresas encuestadas, y menos de la mitad de los gerentes locales son africanos. Los responsables de formular políticas buscan elevar esas cifras mediante objetivos de contenido local, programas de desarrollo de proveedores y capacitación gerencial. Las investigaciones en regiones mineras muestran un panorama desigual. Las comunidades cercanas a minas operadas por empresas chinas afirman tener mayor acceso a carreteras pavimentadas y agua corriente, lo que refleja las inversiones de las empresas y las obras públicas que acompañan a las minas. Esas mismas zonas también registran mayor desempleo y un sentimiento más fuerte contra China. En suma, el efecto sobre el desarrollo depende de cómo se diseñen los proyectos, cómo se distribuyan los beneficios y cómo se gestionen los costos ambientales.

Las preocupaciones por los derechos humanos añaden otra dimensión. Un grupo de monitoreo internacional registró cientos de denuncias contra empresas chinas que operaban en el extranjero entre 2013 y 2020. Más de una cuarta parte correspondía a África. Los problemas mencionados con mayor frecuencia fueron la pérdida de medios de subsistencia, evaluaciones deficientes del impacto ambiental y conflictos laborales, especialmente en la minería, la energía y la construcción. Solo una pequeña proporción de las empresas ofreció respuestas detalladas. Muchas señalaron que cumplían la legislación local, cuya aplicación puede ser deficiente. Unas políticas empresariales más estrictas de transparencia y divulgación, una evaluación continua de riesgos antes y durante los proyectos y mecanismos eficaces para atender quejas en las propias instalaciones pueden ayudar a resolver los problemas en una fase temprana y generar confianza con las comunidades.

Los minerales críticos impulsan una nueva competencia

La demanda de minerales para vehículos eléctricos, almacenamiento en redes y tecnologías renovables ha situado a África en el centro de la competencia mundial por el cobalto, el litio, el níquel, el cobre y las tierras raras. Las empresas chinas controlan una proporción cada vez mayor de la extracción en países clave y una proporción aún más grande de la capacidad de procesamiento. En la República Democrática del Congo, la propiedad china predomina en los activos de cobre y cobalto, y varias plantas de procesamiento de cobalto operan junto a las minas. Gran parte de la refinación de alto valor sigue realizándose en China, abasteciendo las cadenas de suministro de baterías y tecnología que utilizan tanto fabricantes chinos como internacionales.

Estados Unidos y sus socios intentan crear cadenas de suministro alternativas. Nuevas iniciativas financian mejoras en ferrocarriles y puertos de los corredores por los que sale el cobre y el cobalto del sur de África. Entidades financieras respaldadas por los gobiernos conceden préstamos y garantías a empresas privadas, y nuevos acuerdos con países ricos en minerales buscan atraer inversionistas. Estas iniciativas todavía tienen menos alcance que la presencia china, pero reflejan un cambio sostenido en la forma de financiar y gestionar los proyectos. En estas ofertas suelen ocupar un lugar central las normas ambientales y sociales, que pueden influir en los gobiernos anfitriones al redactar los documentos de licitación y negociar contratos a largo plazo.

Los acuerdos de recursos a cambio de infraestructura siguen bajo escrutinio. En el pasado, algunos préstamos estuvieron vinculados a derechos de extracción y debían pagarse con minerales, una estructura que suscitó debates sobre transparencia, rentabilidad y salvaguardias ambientales. Varios gobiernos han endurecido las normas para fomentar el procesamiento nacional. Por ejemplo, Zimbabue y Namibia restringieron las exportaciones de litio sin procesar para incentivar la instalación de plantas locales. La aplicación de las normas puede ser desigual y los intereses poderosos no siempre se adaptan con rapidez. La tendencia, sin embargo, es clara. Los países africanos quieren que se genere más valor dentro de sus fronteras, contratos menos opacos y marcos que recompensen a los inversionistas que creen ecosistemas industriales integrados.

Qué pueden hacer ahora los gobiernos africanos

La nueva realidad es un mercado en el que las empresas chinas actúan de forma muy similar a sus pares occidentales. Compiten en licitaciones abiertas, se asocian con empresas internacionales y buscan acuerdos público-privados. Los gobiernos africanos tienen más margen para influir en los resultados cuando establecen reglas claras y las aplican de manera coherente. El objetivo no es tomar partido en la geopolítica. Se trata de conseguir mejores proyectos y condiciones que impulsen la estrategia industrial y el bienestar público.

• Organizar licitaciones abiertas y competitivas, con documentación estandarizada y publicación de los contratos y sus beneficiarios finales. Publicar las evaluaciones de las ofertas y los motivos de la adjudicación para aumentar la confianza y reducir las disputas.
• Evaluar los costos durante todo el ciclo de vida. Comparar las ofertas según el costo total del activo a lo largo de su vida útil, no solo según el precio inicial. Incluir planes de operación, mantenimiento y desmantelamiento.
• Establecer objetivos medibles de contenido local y capacitación. Exigir planes de capacitación, pasantías y vías de acceso para los gerentes africanos. Apoyar el desarrollo de proveedores para que las empresas locales cumplan las normas de calidad y seguridad.
• Reforzar las salvaguardias ambientales y sociales. Exigir evaluaciones independientes del impacto, consultas comunitarias y mecanismos para atender quejas. Vincular los desembolsos al cumplimiento de objetivos.
• Fortalecer la gestión de la deuda. Realizar evaluaciones rigurosas de los proyectos y pruebas de resistencia para cualquier préstamo respaldado por el Estado. Cuando sea adecuado, preferir estructuras de financiamiento de proyectos que aíslen los riesgos.
• Clarificar las reglas para los proveedores extranjeros de seguridad. Conceder licencias a las empresas, establecer normas de capacitación y conducta y exigir coordinación con la policía local. Publicar informes de incidentes para disuadir los abusos.
• Promover normas regionales para los puertos, los ferrocarriles y las interconexiones eléctricas. Coordinar con los países vecinos las reglas de acceso y las tarifas para que los corredores compitan por la calidad y la eficiencia del servicio.
• Fomentar empresas conjuntas que incluyan transferencia de tecnología y procesamiento local en la minería. Recompensar a los inversionistas que se comprometan a instalar plantas de procesamiento de productos derivados y a establecer alianzas de investigación.
• Desarrollar la capacidad reguladora. Invertir en organismos de contratación pública, reguladores independientes e instituciones de auditoría para que las normas se apliquen de forma coherente, independientemente de la nacionalidad de la empresa contratista.

En síntesis

• El financiamiento chino para el transporte en África pasó de unos 50.000 millones de dólares entre 2000 y 2019 a cerca de 6.000 millones desde 2019. Aun así, las empresas chinas siguen obteniendo grandes contratos.
• Tres estrategias impulsan la expansión: aprovechar los vínculos estatales para entrar en los mercados, asociarse con actores internacionales y cultivar relaciones cotidianas con personas influyentes locales.
• El ferrocarril de ancho estándar de Kenia y la renovación prevista del ferrocarril Tanzania-Zambia muestran un cambio hacia operaciones durante todo el ciclo de vida y acuerdos con una estructura comercial.
• La construcción y operación de puertos por parte de empresas chinas han aumentado, lo que refuerza los pedidos de concesiones transparentes y supervisión de la seguridad.
• Las empresas chinas emplean principalmente a trabajadores africanos y ofrecen capacitación, pero la adquisición local y la representación africana en los puestos gerenciales siguen rezagadas.
• Las comunidades mineras cercanas a proyectos chinos tienen mejor infraestructura, pero también mayor desempleo y un sentimiento más fuerte contra China; el impacto es desigual.
• Las denuncias sobre derechos humanos se centran en los medios de subsistencia, las evaluaciones ambientales y los problemas laborales, y las respuestas de las empresas son limitadas.
• Los minerales críticos impulsan una competencia más amplia. China domina el procesamiento y controla activos importantes en el cinturón cuprífero del Congo, mientras Estados Unidos y sus socios amplían corredores y opciones de financiamiento alternativos.
• Los gobiernos africanos pueden retener más valor mediante licitaciones abiertas, la evaluación de costos durante todo el ciclo de vida, salvaguardias estrictas, objetivos de contenido local y una mayor capacidad reguladora.